中共开启中国现代化新征程(2)

　　首先，中央政府通过一个层层分解、层层监督、层层考核的目标管理体制，对其制定的约束性指标进行目标管理。

　　国家目标被分解为地方目标、部门目标、年度目标、重点工程目标，层层分解，直到成为无数个体参与的摸得着看得见的具体行动。同时，上级部门对目标实现情况进行跟踪评估、督促检查，对目标完成绩效进行考核，奖励先进，处罚落后，从而不断地促进目标的实现。

　　政治和行政相结合是中国政治体制中一个重要特征。一些学者的研究发现，与考核相比，实际上更起作用的是上级的意图。比如“十一五”期间，中央提出单位GDP能耗降低20%，要求地方参照这一目标，自主提出地方的指标值。从后来的结果看，31个省市区都按照中央的要求制定了降低能耗的目标值。其中，15个省市区的目标值和中央相同，4个高于中央，12个略低于中央。

　　其次，对于企业尤其是民营企业，政府利用财政补贴、信贷、土地供给、税收、政府采购等经济手段，引导企业自觉跟上国家发展的方向。同时，政府也会利用行政手段、法律手段，改变游戏规则，调整制度，对于违反政府预期目的的企业进行约束。比如，关停那些达不到节能减排标准的企业。

　　第三，通过实施大的专项工程和项目，推进规划目标的落地。比如“十一五”规划确定了141项重点工程和项目，其中大多数都以基础设施建设、生态文明建设和公共服务为主，与经济建设直接相关的只有18项。这与五年规划目标重点转向非经济类指标是高度一致的，也反映了十六大提出的政府职能转向以提供公共服务为主的要求。

　　这些工程和项目的实施过程，同时也是中央、地方、社会的财力、物力、人力向国家目标集中的过程。比如，“十一五”规划规定了22项新农村建设的工程，其中一项是农民体育健身工程建设。

　　国家目标提出后，国家体育总局、国家发改委和财政部联合制定下发了《“十一五”农民体育健身工程建设规划》，要求“十一五”期间在全国完成10万个行政村建有公共体育场地设施的任务。随后，中央投入专项资金12.4亿元，地方财政配套资金60.6亿元，同时带动了社会资金45.3亿元。

　　最后，除了国家规划的10万个顺利建成之外，地方自建了13.1万个，用不到5年时间，使中国大约三分之一的村庄有了公共体育设施，受惠农民超过3亿。

　　“总之，目标治理机制混合了经济激励、政治引导、行政强制、法律约束、舆论推动等强大的社会动员机制。”清华大学国情研究院副研究员鄢一龙说，“一旦国家目标制定通过，就转化为国家意志，各种国家机器都围绕着目标的实现被开动起来，各种资源围绕着目标实现的方向配置，从而形成了一种强大的合力，汇成一股大势所趋的潮流，使得身处其中的各级政府、企业、公民积极响应这一潮流。”

　　世界未来学家约翰·奈斯比特在《中国大趋势》一书中，把这一机制比喻为“规划‘森林’，让‘树木’自由成长”。他认为，国家的长远目标就是通过这种自上而下与自下而上的程序形成的，政府制定优先政策和优先发展重点，而人民各尽其责，在保持和谐与秩序的同时允许多样性的存在。

　　事实上，中国这一套目标治理机制已经引起了世界的关注。英国前首相布莱尔曾感慨道：“中国是个‘言必行’的国家。中国的情况是，一旦制定了目标，它就会信守承诺，直至最后完成目标。而在我们的政治文化里，确定目标有时就是表达一种大体上的愿望而已。”

　　集体智慧

　　现在回过头看，中共已经提前实现了邓小平提出的前两步战略设想。中国大体在2015年实现GDP翻两番目标，提前5年实现十六大提出的目标；在2017年实现人均GDP翻两番目标，提前3年实现十七大提出的目标。

　　几十年来国内外关于中国发展的预测记录表明，新古典增长理论实际上无法预测中国经济的发展情况，不论多么精致、复杂的经济学模型预测，都被后来的事实证明大大偏离中国发展实际，大多数情况是大大低估了中国的发展潜力。

　　相反的是，中国国家领导人凭着他们的政治智慧和丰富的经验，先后对中国的发展前景作出了正确的预言和展望。这其中的奥秘在哪里？

　　不少学者认为，这在很大程度上得益于中共在制定战略目标时所依赖的集体决策机制。据复旦大学中国研究院研究员宋鲁郑介绍，五年规划的整个制定过程，要经过十一个步骤历时三年，需要经历集中民主，再民主，再集中，无数个轮回，才能最终出炉。

　　党代会报告中的战略目标更是如此。清华大学国情研究院曾参与过相关的研究工作。鄢一龙对《中国新闻周刊》说，制定战略目标首先要进行形势分析，然后在此基础上，提出一个草案，征求意见，修改后，再在更大的范围内征求意见……反复多次，最后才能成型。

　　“可以说，报告是一个集体智慧的结晶。”他说，“报告中的每一句话，背后都意味着大量的调研和测算。”

　　“十二五”规划明确提出，要以加快转变经济发展方式为主线。这一规划核心思想的形成就与决策层大量的调研密不可分。

　　2008年9月17日，雷曼兄弟宣布破产两天后，中央领导就委托中财办主任刘鹤赶赴美国，第一时间到金融风暴中心开展调研。

　　同时，国家领导人围绕着“了解地方经济运行和社会发展情况”这一主题开展了密集调研。

　　除此之外，中共在制定规划前，还会对前一轮规划进行评估。如果把规划的制定与实施比做车子上的两个轮子，评估就是连接两个轮子的传送带，正是有了评估环节，前一个五年计划实施轮子的转动，才推动了后一个五年计划制定轮子的转动，这样一前一后，车子才能不断前进。

　　事实上，中共正是在总结了“大跃进”教训的基础上，才有了后来制定战略目标时留出余地的考虑。在鄢一龙看来，中共目标治理能够成功的一个原因，就是能根据环境的变化，不断修正目标。近几次党代会对社会主义现代化建设目标的完善和丰富，就是一个很好的例子。

　　最初，社会主义现代化建设目标是“富强、民主、文明”，此后发展为“富强、民主、文明、和谐”。这次，十九大报告又增加了“美丽”。分析认为，这一增加围绕的是经济、政治、文化、社会和生态文明建设这“五位一体”总体布局，强化的是新发展理念中“绿色发展”的提法。

　　与此同时，中共在设计战略目标时还秉承一个重要的原则：远处着眼、近处着手。换句话说，就是越是远景，越模糊；相反，越是近的目标，越具体、越明确。这既符合人类的认识规律，又能把战略思考跟现实的行动结合起来。

　　清华大学国情研究院院长胡鞍钢认为，十九大报告中的2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶建成社会主义现代化强国，就很好地体现了这一点。

　　“三个目标，分为近期、中期和远期，承前启后、继往开来。”他表示，中国奋斗历程正是这种压缩时空式的，层层递进。

　　在鄢一龙看来，这就是中国发展的方法论：制定中国目标，描绘中国规划，再转化为中国行动，最终变成中国现实，“而在这个过程中，目标治理就是沟通梦想和现实的桥和船”。(实习生袁睿对本文亦有贡献)