苏潘慕洁/加拿大皇家银行投资多美年证券高级副总裁

    
    金融业监管的目标，在于令金融市场在公平、高效率及具高透明度的环境下运作，使本地及海外投资者的权益都得以保障，并使可避免的风险不会发生。在环球金融市场上，美国可算是监管最完善的国家之一。完善之处在于监管机构众多，涉及的层面深入且广泛。这个架构一方面能做到互补不足，另一方面能预防个别机构滥用权力。虽然在设计上，美国的监管架构是相当完善的，但是在实行上却基于过分的复杂而出现职能重叠，浪费资源，或者责任不明确而引致疏忽或出现漏洞。
    
    北美的金融监管制度
    
    在检讨美国金融业的监管制度之前，首先要了解其监管架构。在美国，金融监管主要分为三方面：金融财务、证券及保险业的监管。
    
    金融财务业的监管机关有：
    
    1、联邦储备局（Federal Reserve Board）——负责监管州成员银行（属联储局成员的州法银行；州法银行是依照各州法律登记的银行）、银行控股公司及其子公司、海外金融机构，及联储局特许国际银行公司。除了监管金融机构以外，联储局也有制定财政政策的重要职务。
    
    2、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation）——负责监管州非成员银行（不属于联储局的州法银行），及具存款保险的海外银行。同时，该公司也是提供存款保障的机构，为存户在银行倒闭时，提供最高$100000美元的存款保障。
    
    3、美国信用合作社管理局（National Credit Union Administration）——负责监管信用合作社（信用合作社是非牟利的金融机构，由合作社成员成立及经营）。
    
    4、美国财政部金融局（Office of the Comptroller of the Currency）——负责监管国法银行（依照联邦法律登记的银行）、联邦注册银行及海外银行的代理公司。
    
    5、美国储蓄机构监理局（Office of Thrift Supervision）——负责监管储蓄银行、储蓄及借贷协会。
    
    除了监管机构之外，美国的金融业中还有一些具协调功能的单位，帮助整个监管架构运作畅顺。联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council）是金融财务业的协调机关，于1979年成立，主要职务是协助以上各监管机构遵守划一的监管原则，及执行划一的标准。
    
    证券业的监管主要有四方面：
    
    1、联邦政府监管——美国国会根据1933年颁发的“证券法案”，来监管证券业的运作。该法案规定所有上市公司紧遵注册程序，并必须定期发布财政资料。1934年，国会根据颁布的“证券交易法”成立了证券交易委员会（Securities and Exchange Commission），授予该会监管证券市场的责任和权力。该会有四个监管部门：
    
    A、企业融资部门——监管范围包括所有上市公司的季度及年度财政报告表、上市公司派发给股东的投票授权书、投资者对上市公司超过5%股权的公开收购，以及上市公司的收购合并。
    
    B、市场管理部门——负责监管主要的市场参与单位，包括证券公司、自律组织、移转代理机构，以及证券资料发布机构。此部门还监督证券投资者保障公司（为投资者在证券公司倒闭时提供保障的非牟利机构）的运作。
    
    C、投资管理部门——负责对所有托管资产超过2500万美元的投资顾问，以及公司内部人员的内幕交易进行监管。
    
    D、法律执行部门——负责调查违法事件，并把需要提出诉讼的事件转交法庭处理。
    
    2、州政府监管——州政府根据1919年制定的“蓝天法例”（“蓝天”的名字来自1917年的一个法院裁决，指无价值的公司连蓝天的一点地位也占不上），严格地审阅所有在该州行政范围内申请上市证券的招股章程，以保障投资者的利益。
    
    3、自律组织（Self-regulatory Organizations）——获美国国会授权的自律组织，负责监视个别市场运作及参与证券市场的会员公司。自律组织包括纽约证券交易所、美国交易所、全国证券商协会等等。纽约证券交易所及美国交易所负责监管市场交易活动，以及交易员的操守。全国证券商协会负责自动报价系统及场外交易市场的监管，还有所有证券经纪人的牌照，以及互惠基金市场的监管。
    
    4、商品期货管理委员会（Commodity Futures Trading Commission）——于1974年由国会成立，负责检阅所有期货及期权合约、监管所有期货及期权的交易，以及执行对从业员的牌照和操守的监管。
    
    保险业的监管如下：
    
    1、州政府——保险业是由州政府设立的保险监管处监管，职务主要是监管所有该州以内的保险公司，确保保险购买者的权益得到保障。
    
    2、国家保险监理专员协会（National Association of Insurance Commissioners）——由各州保险监管部门一起成立的联系部门，负责协助统一某些监管制度，同时亦与各州政府一同参与州内保险业的监管工作。
    
    加拿大的金融业，基于发展历史比美国的较短，而且金融交易的活跃程度也比美国的较低，所以监管架构比较精简。加拿大的金融财务机构主要分为两种：银行及信用合作社。
    
    加拿大金融财务机构的监管：
    
    1、银行业的监管——根据1934年颁发的“银行法案”，联邦政府负上监管银行业的全权责任。财政部金融机构监理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions）是执行监管责任的联邦政府机关，负责监管所有国法银行。
    
    2、信用合作社的监管——虽然加拿大所有的信用合作社都是省法金融机构（按照省政府法律登记注册的机构），但它们是同时受联邦及省政府的监管。省政府的金融服务委员会（Financial Services Commission）主要负责省内所有信用合作社的监管，而中央信贷办公室（Credit Union Central of Canada）就是监督全国信用合作社的中央机关（法语省份——魁北克省的信用合作社只受省政府监管，不受中央政府监管）。
    
    加拿大证券业的监管：
    
    1、省政府的证券委员会（Provincial Securities Commission）——负责省内所有证券机构的管理，即使证券机构属银行附属公司，也是归证券委员会的监核。
    
    2、自律组织（Self-regulatory Organizations）——省政府委任多个自律机构协助监管证券业，这包括加拿大投资证券商协会（Investment Dealers Association of Canada）、加拿大基金经纪商协会（Mutual Fund Dealers Association of Canada），以及四个证券交易所：多伦多证券交易所、满地可证券交易所、温尼泊证券交易所、加拿大创业交易所。
    
    3、加拿大证券行政会（Canadian Securities Administrators）——该会是由各省证券委员会联合组成，主要职务是协调各省的证券监管，确保原则及标准划一。
    
    加拿大的人寿、健保、房地产及意外保险公司是由联邦及省政府共同监管。该责任分别由中央的财政部金融机构监理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions——监管国法公司）及省政府的金融服务委员会（Financial Services Commission——监管省法公司）履行。
    
    比较美国及加拿大的金融监管
    
    加拿大对于金融财务机构的监管与美国相比精简得多，中央政府及省政府的职能分配得较清楚。监管职务主要是由中央财政部的金融机构监理局和省政府的金融服务委员会负责。相反地，美国的文化、政治及历史背景不断在孕育一个复杂的监管体系，国家政府及州政府的双线监管，造成职能重叠。很多业务多元化的大型金融机构，除了要向两层政府的监核作交待之外，还要向多个监管机构递交报告文件。大型金融机构如万国宝通、大通、纽约银行等，差不多要受到以上提及的所有政府机构的监管。很多重要性的决定都要经多层监管部门通过，才可以实施。在这个繁复的制度下，不但人力、资源被浪费，而且获利的机会都会被错过。还有，美国的州郡制度鼓吹分权，州内事务由州政府负责。在这个制度下，州法银行就由州政府负责。在某种程度上，州政府会放宽监管，以方便金融活动，帮助经济发展。这种情况会令金融体系整体的稳健性受到影响。相反地，加拿大政府主张中央监管金融机构，职务及权力都集中在联邦政府的监理局手上，责任清晰。
    
    证券业方面，加拿大的体系就比美国的逊色。美国的证券监管主要是由中央的证券交易委员会负责，所有的投资活动都是在该委员会的监督之下。加拿大的证券监管却是走省份分权制度，各省监管的宽紧程度不同。比如说，一家公司的招股，在美国它只须按照证券交易委员会的规条办理所需手续。在加拿大，它则要向所有省份的证券委员会作申请，否则它只能在有登记的省份发售。另一方面，从投资者的角度讲，不同的省份制度也造成不平等的投资规定。就以私募基金为例，加拿大安大略省对于投资者最低购买额定为150000加元。另一省份——亚伯达省，为了鼓励外资，却把最低购买额放宽到97000加元。这对于安大略省的投资者造成不公平的待遇，对于私募基金公司也造成不必要的阻碍。此外，各省份的证券交易所对于申请上市的公司也有不同待遇。温哥华省的上市手续就比安大略省简单，申请的公司较容易获批。这种不协调的监管制度拖慢全国整体的证券业发展。加拿大的安大略省提议过证券业监管划一化。这个建议正待各省的自发性共同合作。如果这个统一得以实行的话，加拿大的金融监管会变得更有效率。
    
    美国“证券法案”助长私募基金发展
    
    划一化的证券监管令美国的投资市场发展蓬勃和完善。除了上市公司能有效及迅速地向市场集资之外，私募基金也可以在这个制度下，有很大的空间去增长。在过去20年，“证券法案”不断改进，使私募基金有更大的自由度去集资。集资的速度提高，对于私募基金市场的增长有很大帮助。一般而言，证券法对于任何公司的招股都有两个基本要求——注册登记、资料公开。为了鼓励私募基金的发展，美国的“证券法案”给予这个市场豁免。在接受售卖限制的范围内，私募基金是不需办理一般繁复的注册登记手续，也不需公开所有资料。私募基金只能向资产值高的个人投资者或机构性投资者兜售，而且不能公开宣传招股。另一个助长私募基金发展的因素是州政府的管制。在正常的运作下，私募基金是不受州政府“蓝天法例”干预，自由度相当高。这个程序上的简化，令私募基金市场发展蓬勃。1990年，美国全年诞生了1143个私募基金，筹集近30亿美元资金。2000年，全年诞生的私募基金高达5608个，筹集超过1000亿美元资金。从这些数据可见证券法的放宽，对于私募基金，甚至整个经济的发展都起很大的刺激作用。
    
    北美对于金融监管完善化仍须努力
    
    虽然北美的金融体系发展成熟，但是监管制度还未完善，架构过份的繁复。除了监管过程受到拖慢、资源被浪费之外，不少的经济活动都会受阻碍，令经济增长受影响。要避免职能重叠，首先要精简架构。要达到高效率的金融监管，监管架构必须改革。完善的金融监管须具备以下五个要点：
    
    1、监管机构及人员的职务及权力需要清楚及明显。
    
    2、监管机构需要独立经营，且要对辖下的金融机构负上完全的监管责任。
    
    3、监管机构之间需要紧密联系，资料的流通须有高度的效率，使检查及审批过程得以缩短。
    
    4、各监管部门的原则及标准需要划一。
    
    5、监管人员必须有高度的专业训练，对于自己所执行的监管职务要有清楚及深入的了解。
    
    完善及高效率的金融监管制度对于经济的发展有着重大的影响。中央的直辖监管也是这个制度下的重要骨干。美国发展完善的证券业及加拿大营运稳定的银行业就是中央管辖的最佳例子。这个集中式的制度是现在很多发展中国家的参考对象。