林  义/西南财经大学保险学院教授、博士生导师

    
    进入新世纪，中国保险业真正站到了机遇和挑战并存的历史转折点上。社会经济发展对保险保障日益扩大的需求，入世后进一步扩大的外部压力，深化改革、加快发展、防范行业风险的内在需求，无疑会在深度和广度上制约中国保险业的发展。如何根据日趋变化的国际、国内环境，冷静分析各种挑战的内在根源，从战略高度探索中国保险监管的政策思路，乃是确保保险业长期稳定有序和可持续发展的关键性约束条件之一。
    
    一、中国保险监管面临的新挑战
    
    1、国际保险业的深刻制度变迁对传统保险监管思路提出严峻挑战
    
    20世纪90年代以来，国际保险业出现了极为深刻的制度变迁。保险业并购风潮的日趋剧烈，保险组织形式出现内在的聚变，专业自险公司的异军突起，保险资本跨国、跨地区的频繁流动，保险企业竞争更趋激烈，破产风险更为严峻，银行证券、保险混业经营的趋势日渐增强等等，均对传统的保险监管模式和监管思路提出了异常严峻的挑战。传统以维持保险业自身经营稳定为基点，以保险市场的健康、有序发展为重点的监管思路和方法受到来自金融混业经营的严峻挑战。事实上，在金融混业经营的发展趋势下，保险与银行、证券的内在关联日趋明显，需要充分考虑从综合监管、混业监管的角度，拓展传统保险传统监管的理论与政策思路。国际保险业发展的这一新转折，需要重构新的保险监管的理论与政策框架。
    
    2、放松保险监管的国际潮流同发展中国家保险发展的制度环境存在较大的反差，加大了保险监管的难度
    
    保险业因其运行机制自身的特殊性，不仅需要技术含量很高的专门监管机制，而且需要相应的法律制度环境，需要社会公众对保险行业具有较高的信任度和认同度，尤其对众多发展中国家而言，需要用较长时间培植保险业健康发展的制度基础和制度环境。一般而言，对发展中国家和新兴市场国家、保险业和保险市场处于初创时期，不尽成熟的保险供求格局，不规范的保险市场环境，社会公众朦胧保险意识等需要保险监管当局采取较为谨慎乃至严厉的监管策略，以规范保险市场的有序发展，竭制恶性竞争及保障保险业的稳定发展。然而，90年代以来，受经济全球化，经济贸易自由化，金融保险自由化等国际潮流的影响，保险监管趋于逐步放松，费率控制、比例和数量限制的传统监管规则受到严峻挑战。在保险业对外开放的现实背景下，放松监管的国际趋势必然程度不同地影响到发展中国家和新兴市场国家保险监管模式选择和监管规则的制定。但问题在于，在强调保险市场化、自由化和放松保险监管的客观背景下，能否有效地实现保险监管的既定目标，对众多发展中国家和新兴市场国家的保险业来说，不能不是严峻的考验。
    
    3、入世后中国保险监管面临新的挑战
    
    中国加入WTO，在给保险业带来潜在机遇的同时，也将给中国保险业和保险监管带来严峻的挑战。在遵循世贸规则和履行中国关于开放保险市场承诺的同时，如何抓住有利时机，调整监管思路，迎接新的挑战，则是中国保险监管面临的新课题。应当看到，对中国这样的新兴市场国家，保险业的发展处于初级阶段，保险市场不够规范，经营管理水平低下，保险监管的任务非常繁重，理顺保险监管的思路和保险监管体系，本身不可能一蹴而就。我们正是在这一宏观背景下面临国外保险业进入中国市场的严峻挑战，如何在遵循对世贸组织有关承诺的同时，实现保险业的稳健发展和保险市场的规范有序，迫切需要保险监管的新思路和适应国际保险业迅速变化的客观需求，构建具有前瞻性、系统性和动态调节的保险监管体系和法律制度框架。而实现这一目标的艰巨性不应被低估。
    
    二、强化中国保险监管的几点政策思路
    
    1、立足于长期发展战略，谨慎稳妥地制定保险产业政策，实现保险经营方式的根本转变
    
    保险业因其自身的特殊性，很大程度上有别于一般工商业乃至传统金融业。注重谨慎稳妥地发展保险业，并将其奠立于长期稳定的决策基础之上，这是事关保险业发展全局的一条重要生命线。西方国家保险业所能提供的一条重要而可资借鉴的经验，则是惟有将保险业立足于长期发展战略来考虑，是其稳定发展的基本前提。短期利益驱动下的保险热，很可能对未来的长期发展带来难以估量的严重后果。任何不顾主客观条件的冒进，都可能使保险业面临某种巨灾风险的环境。因而，必须从中国国情出发，从中国的现实条件出发，制定谨慎稳健的保险产业政策，在稳健的大环境下寻求保险的发展。与此同时，保险市场的对外开放和对内搞活的“度”，也应充分估计到中国经济、社会及人文条件的承受程度。为避免保险业大起大落的风险，谨慎稳妥将是明智而有效的风险管理决策策略。在此前提下，国家拟从长期产业政策的角度，调整、修改保险业的税赋政策，确立保险发展的适度规模和速度，掌握保险市场开放的“度”，认真反思中国近年来在保险政策发展中的经验教训，进而对中国保险业发展的适度规模和速度，有一个较为清醒的估计。
    
    需要指出，人们在分析保险发展问题上，似已习惯和不加思索地运用保险密度和保险深度来判断和衡量一个国家保险业发展的深度和广度，并以此作为估计保险业未来发展潜力的重要基础性指标。而忽略制约保险业发展的制度因素、人文环境因素和观念文化因素的估计。我国保险业近20年来的发展，重视规模和速度，忽略内涵与质量，已经给保险业发展带来种种潜在的隐患。而市场开放度亦在一定程度上超过中国现实经济、金融法律环境和人文环境的客观限度，超越于保险监管的范围和监管力度，而出现种种失控的市场格局。中国加入WTO要求开放保险市场的严峻挑战，更应在充分估计中国客观环境的条件下，谨慎选择保险市场开放度的对策和思路。否则，将使民族保险业在先天和后天均面临不足的初始发展阶段面临诸多困惑，不但难以同实力雄厚、经验和技术均胜一筹的外资保险的竞争，而且可能使在竞争压力下的民族保险业自觉或不加思索地走上冒进之旅。因而，谨慎稳妥的保险产业政策和实施严格的保险监管，是保险业风险管理的重要决策基点。
    
    2、立足中国国情，探索保险监管模式
    
    强化保险业的风险管理和实施有效的保险监管，应当相当程度地关注探索适合中国国情的保险监管模式。目前，国家保险监管机构已明确实施市场行为监管和偿付能力监管并重的方针，这是一个良好的开端。然而，重要的问题还在于，必须立足于中国实际，对保险监管的艰巨性和复杂性有充分的估计，并在保险监管的国际经验的借鉴上，有所取舍。应当看到，保险监管受到中国特定制度环境的制约，受显性风险和诸多隐性风险的制约，具有更大的难度。因而，必须对保险市场风险、经营风险和监管风险的内在根源进行全面系统的估计和分析，逐步探索适合中国国情并行之有效的监管模式。
    
    （1）法律监管无疑是保险监管重要而有效的常规武器，但必须充分估计到在中国现行法律制度环境和社会公众对保险法律认同程度甚低的客观背景，法律监管的效果只能体现在逐步强化的过程中，难以企求速成的政策效果。如果对法律监管的期望值超越于中国现实的法律制度环境的制约，保险监管实际绩效的背后，或许潜伏着更大的、制约长期发展的风险。对此必须有清醒的估计。
    
    （2）政府的行政监管，无疑构成中国现行条件下保险监管的核心内容。应在强调立法管理的同时，更加突出对管理者的监管。强化政府“窗口指导”和道义劝说的监管功能。如果说，市场失灵构成政府保险监管的一般理论依据，那么，在中国的特定条件下，更应对市场失灵和市场风险的程度、表现形式及其内在根源加以重视。从而，更突出强调政府行政监管的核心作用。由于中国的制度环境有其自身的特殊性，政府在经济发展中扮演的作用，也迥然有别于西方发达国家。简单套用即便是称之为国际惯例的保险监管方式和手段，在中国也很难奏效。以人为本的监管模式，至少在目前的条件下，仍然是相当重要而有效的监管方式。
    
    （3）着眼于长期发展战略，化解各种保险风险，强化保险监管。长期发展战略的决策基点，社会公众的信任基础和有效监管的法律和制度环境，乃是保险业健康发展的内在精神实质，亦是保险业风险管理的核心要素。保险运行机制各种具体要素和具体的风险管理技术，应当是这一内在精神的体现。如果保险监管仅仅关注保险运行机制的若干重要经济技术指标，而忽略内在制度基础和制度条件的制约，那么，无论各种指标在形式和数量上如何符合国际惯例，保险业风险管理的实际绩效，也不能不大打折扣。因而，注重培植社会公众的保险理念，培植保险业健康发展的制度环境，注重各级人才尤其是中高层决策管理人才的培训与继续培训等，都是从长期发展战略的高度化解保险业潜在风险重要决策思路。
    
    3、加强混业监管，提升综合监管能力
    
    金融混业监管已成为一个重要的国际潮流，而且这一趋势将程度不同地影响到国内金融保险监管的现有构架。尤其在中国金融保险业加大对外开放力度的背景下，必须高度关注混业监管问题和中国的应对措施。不然的话，在混业经营、混业监管的强大优势下，我们可能会陷入很大的被动：一方面，混业经营的综合优势难以发挥，另一方面，对混业经营背景下出现的潜在风险难以有效控制。事实上，无论是中国近年来银行保险的发展态势，投资连接保险、投资分红产品的推进，寿险基金、企业年金基金与资本市场互动等均从不同层面提出了改革现行保险监管思路的需求。应当将混业监管问题放到更为重要的决策位置，充发发挥综合监管的优势，对中国保险业的长期可持续发展，具有非常重要的决策意义。在金融保险业加速变化的趋势下，有必要冷静反思中国近年金融保险监管演化轨迹，从中吸取宝贵的经验教训，避免决策的重大失误。
    
    4、构建以风险管理为支点的保险监管体系
    
    由于中国保险业自身的特点和面临的非常复杂的国际国内环境，迫切需要提升风险管理理念，并将风险管理作为贯穿保险监管的一条主线，使之成为构建中国保险监管体系的主要支点。诚然，传统保险监管的理论思路和规则体系，其基本目标在于实现保险业的稳健经营，保险市场的健康有序和保障被保险人的合法权益。保险监管的具体指标和法规体系，尤其是保险公司的偿付能力指标体系更是发挥了重要的监管作用。但是，在新的不断变化的保险发展格局下，各种动态风险因素尤其是人为风险因素越来越成为影响保险业发展的关键性制约因素。适应这一变化态势，保险业的风险管理应当逐步从过去的注重技术风险管理、注重财务风险管理，逐步向技术财务风险管理与人文风险管理并重的风险管理哲学转变，并强调实施系统的、动态调节的风险管理。强调偿付能力的风险控制，资产负债管理，强调以风险为主线的监管体系，有助于从战略高度转变保险监管理念，提高保险监管的水平，有效防范和控制行业风险，实现保险业的稳健发展。事实上，强调监管的绩效，在很大程度上取决于行业风险的控制程度，以实现保险业的长期可持续发展。
    
    5、注重强调保险监管中质与量相结合的原则
    
    强调保险监管中质与量相统一的监管原则。既包括注重对保险风险的质的划分和量的测度，包括对监管模式选择、监管法规制定、机构设置和各种监管比例限制、数量限制等方面的制度构建，更应当注重对高级管理者的选拔、任用及有效监督等。尤其应当强调以人为本的保险监管原则和风险控制原则，强调高级经营管理人员对保险业长期可持续发展的高度认同和高度的社会责任意识。长期以来，国内外保险监管中特别关注建立健全各类法律、法规，以约束人们的保险投资的行为规范，并对违规者予以警告和处罚。但较为忽视在员工尤其是高级经理人员中培植和灌输行业稳定发展的社会责任意识，容易导致行为风险和决策失误风险。显然，责任意识的培植应当是保险业风险控制至关重要的环节，应当充分调动并发挥其潜在风险控制作用，并在长期的制度构造中营造一种风险防范和风险控制的责任意识，将对提升全行业风险控制水平，发挥重要的潜在风险管理功能，对提高中国保险监管水平，具有非常重要的意义。