--UNDP援华项目思考之一
    
    为什么联合国开发计划署（英文缩写UNDP）援华项目的绝大多数都能成功？这些成功对我国的发展意味着什么？它是否从另一方面反应出我国存在的一些问题，并为解决这些问题提供了某种启示？在中国政府与UNDP正式签署合作协定15周年之际，在经过对30多个受援项目近1个月的考察之后，记者试图寻找答案。
    
    在某项目中方负责人的回报材料中有这样一句话：“搞好外援项目，使其发挥最佳经济和社会效益，不仅仅是一个经济问题，而更重要的是一个涉及国际影响的大问题。”
    
    请注意这里的一个“外”字和“更重要”一词。这句话的必然引深是：如果不涉及外援，不涉及国际影响，那么项目就不必得到如此重视，至少可以另当别论。尽管写出此话者可以不接受这种推论，但记者仍可把这句话视为一种真实而富有代表性的结论。
    
    山东省蒙阴县东上峪村水源奇缺，百姓生活极为艰难，多种解决饮水的措施无效。UNDP区区3万元人民币的援助使村民士气大振，集资配套资金30万元，付出劳力无数，一举解决了用水难题。村支书称：“人家联合国都知道咱们，帮咱们，咱们怎能不干好？！”
    
    西安外语学院副院长常正文认为：“外援使人们有一种必须重视的自我感觉。这种压力潜移默化地深入到项目的运转机制、监督管理等方面。”作为结果，UNDP援助的西安外语学院英语培训中心成绩斐然，教学水平令本院其他单位的师生羡慕不已。
    
    负责95%的UNDP援华项目执行的外经贸部国际经济技术交流中心主任张广惠在谈到此问题时说，因为是外援，所以引起特别重视，加之严格管理，使好钢真正用在刀刃上。
    
    农民、教授、官员的话都没错，可他们恰恰间接地提出了一个重要问题：为什么不少类似的政府出资项目难以取得同样的效果？
    
    说穿了，如果是外援别说贪污，就是使用不当都会有人追究，因为谁都承担不起国际影响的责任；相反，对政府投入的钱则往往追究不严，或无人追究。
    
    记者在采访中听说，国内有关部门的一些官员也曾考察过UNDP的援华项目，他们感到困惑的是，国家每年拨出那么多钱解决贫困问题，但效果总不理想，为什么UNDP的那么一点援助却能产生奇效？
    
    当然，外援本身并不决定一切。同样是UNDP的项目，在非洲成功的很少。UNDP驻京代表贺尔康在接受记者采访时说，UNDP在中国的项目很成功。中国执行的是一种独立自主、自我发展的方针。他认为，很多国家在此方面可向中国学习。
    
    但对我们中国人自己来说，与其把外援项目同非洲的相比，来获得一种满足，不如把它同政府投入的类似项目相比，来发现一些问题。记者曾对所有采访过的项目单位的负责人提出过同样的问题：如果没有外援，这些应该上马的项目会怎样？代表性的回答是：要拖很长时间，即使上马，执行起来也难免磕磕绊绊；UNDP的援助会迫使有关方面对项目予以重视，及时拨出相应的配套资金（多数情况下与外援资金的比例为1：1），促进、加快项目的立项和执行。
    
    在听取了西安外语学院关于UNDP援助的英语培训项目的介绍后，记者曾问：这不是两种体制的竞争吗？院方对此表示认可，称之为“一校两制”，并认为外援项目具有明显的体制优势。这里存在着本文探讨的全部问题的答案：外援的加入在国内形成了一种急剧竞争性的新体制。由此而产生的新问题是：这种新体制与旧体制的差别究竟何在？我们是否能造成一种像外援那样有约束力的机制？难道非要把政府投入的类似项目都戴上外援的帽子才行吗？
    
    某受援单位的一项出国培训人员安排计划被执行援助项目的有关机构打回了20多次后，才最终确认；某引用水项目实际抽水能力每小时可达80立方米，但外援方要求必须按规定只抽20立方米，因为立项的目标是只解决引用水问题，为此外援方要求对每天的抽水记录进行审查。用后一项目所在县扶贫办主任的话来说，这种要求有点不近情理、太苛刻。
    
    如果非要把这种近乎繁文缛节、咬文嚼字的做法称为官僚主义的话，那么它与另一种官僚主义有本质的区别。
    
    这另一种官僚主义是大家非常熟悉的：他的程序功能违背了其制定者的初衷，成了各层官员攫取实际利益或显示权威的一种手段，一道道程序往往还因此具有极大的“灵活性”。能够最终通过这一程序的计划等要么被改得面目全非，要么原始计划本身就有一些制定者宁愿忽视的重大缺陷，其执行结果也就可想而知了。
    
    UNDP的援助资金在这样一种系统中运作：捐助国的公民关心自己税金或捐款的去向；为向国民有个交代，捐助国政府对UNDP的援助计划及执行结果指手划脚，施加影响；UNDP与外经贸部国际经济技术交流中心（项目的政府执行机构）共同确定项目计划，并负责项目执行；在此过程中还有有关部委和地方政府的参与；有关项目单位在有关机构的监督下负责项目的实施。在这一系统中除第一环、第二环外，后三环本身相对复杂，环中有环，与国内常见的系统无甚区别。但至关重要的是这一系统顶端最原始、最重要的压力来自捐助国的公民，而非长官意志。
    
    某国际民间组织援助项目的负责人对记者说，国际民间组织援助的资金是人家在外国一元一元地募捐来的，使不好没法交代。可政府资助的钱难道就不是老百姓一分一分创造的吗？使不好就“有法”交代吗？这里以涉及到了纳税人的概念和纳税人的权力等一系列重大问题。
    
    在这种机制下，有关各方对UNDP援助项目的选项、立项、执行的全过程都有高标准、严要求。据一些项目单位的负责人说，有关各方经常在项目是否考虑了环保、妇女培训和就业、示范性和辐射性等一切与项目宗旨有关的问题上争论不休。项目执行中的原始单据要全部保存，定期审查、评估等一丝不苟。这些正式项目成功的具体保障。
    
    本文开始所述的那位某项目单位负责人说，正式由于对出国培训、考察人员安排的严格到近乎繁琐的审批，才杜绝了把无关人员或不合格人员塞入计划的可能。那位县扶贫办主任也对苛刻的管理大加称赞。
    
    我们熟悉的机制中也不乏繁琐的程序，与上述机制有许多结构上的类似之处，也有审批、回报、检查、评估等，可结果常不如人意。因此，与其将注意力机制形式上和造作程序上的对比，不如重点观察机制始端是否存在与外援机制相同或更大的压力。如果机制顶端的压力来自长官，那么，有什么东西能够使长官不断地对项目施加正面的、应有的压力呢？