靳丽萍

    8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，提出“放开销区，保护产区，省长负责，加强调控”16字方略，浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八大粮食主销区（直辖市）被确定为“放开销区”的重点，标志着中国第三轮粮改启动。

    早在5个月之前，此轮改革的主要内容已在浙江省推开。今年3月，国务院批准浙江在全国第一个进行粮食购销市场化改革，这成了此轮粮改的先声。

“双轨制”告终

今年3月，浙江重拾“粮食购销市场化”方案，粮食流通流域“双轨制”在浙江终告结束。从此，再不需要警察来“维护粮食流通领域秩序”了，需要的仅是市场看不见的手

   杭州市，清晨6点。当大多数市民仍然沉浸在睡梦中时，城南一条叫“哑巴弄”的街区已经是车水马龙，人声喧哗。小型卡车、手扶拖拉机、三轮机动车、有时候还夹杂着几匹马车，“嘟嘟嗒嗒”沿公路两边络绎不绝而来。这是来自浙江其他县市、江苏、安徽甚至远自黑龙江的农民，到这里的粮食批发交易市场来做生意。

    在今年粮改之前数年，这种场面已经是浙江日常生活一景。今年3月之后，它告别了灰色状态，堂堂正正浮出水面。

    从80年代起，中国粮食流通市场曾两度放开。第一次始于1985年元旦，国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定“任何单位和个人都不得再向农民下达指令性生产计划”；同时“允许农产品经营、加工、消费单位直接与农民签订收购合同，农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与消费单位签订销售合同。”

    然而不到两年，由于粮食减产、粮价上涨，改革于是回潮——政府很快把“自由种植权”与“部分市场经营权”没收了回去（参见辅文“中国粮食流通体制改革全记录”）。

    第二次放开是在1992年9月，国发[1992]56号文件说：“凡是有条件放开的省、自治区、直辖市，均可提出实施方案，报国务院批准。”据浙江省农业和农村工作办公室副主任顾益康介绍，当时，浙江等地就提出“粮食购销市场化”。具体做法是“三放开”，放开生产——取消指令性生产计划，给予农民生产自主权；放开价格——取消定购价，随行就市；放开市场——打破粮食经营国有一条渠道，让私营粮商的合法性得到承认。

    仅仅9个月后，由于粮价上涨造成的压力，粮改再次回潮。为了压制住此轮粮改所带起来的私商势头，政府进行了超常的努力——当时，在安徽通往浙江的公路上，“围堵、驱赶”个体粮贩的警察小分队比比皆是。

    尽管如此，自1985年粮食市场首开门缝后，两次放开收紧都再也无法使这扇门真正关闭，正如警察分队与个体粮贩“猫捉耗子”的游戏所说明的那样，粮食流通领域从此呈现一种不伦不类的“购销双轨制”——在流通渠道，国家单渠道与集体、个人等渠道并存；在国有粮食部门的经营活动上，计划内（定购）与计划外（议购）并存；在价格体系上，计划价格与市场价格并存。

    直到今年3月，浙江重拾“粮食购销市场化”方案——今年的方案与1992年改革方案基本一致——并投入实际操作后，粮食流通流域“双轨制”在浙江终告结束。从此，再不需要警察来“维护粮食流通领域秩序”了，需要的仅是市场看不见的手。

蚁和大象的较量

政策反复导致不平等待遇是私营粮商无法成长的重要原因。每次政策回潮，私营粮商都是打击的首要目标，而国有粮食企业则风光占尽

   改革人士评价，购销市场化的“三放开”中，最重要的一项是市场放开，即国有粮食企业独断专营的特权被取消，无论什么所有制的企业，都可以参与粮食经营。这意味着私人粮商的合法地位终于得到承认。

    1985年粮改后，来自毗邻粮食产区江苏、安徽的农民，将自家种的粮食用简单的交通工具拖拉机或三轮车运至浙江出售，小部分直接卖给了城镇居民，大部分贩给了乡镇集贸市场上的浙江本地粮贩，后者是浙江第一批粮食私商。由于价格相对浙江本地便宜一些，销路很好。然而，刚刚探头的粮食私营经济昙花一现，不到一年，政策收紧了。

    浙江私营粮商真正形成气候，是在1992年第二次粮改后，当年5月，杭州市粮食局成立了一个全市最大的粮食批发交易市场。位置特别选在“东临大运河，北近绕城线”的拱墅区哑巴弄。面积1.6万平方米，里面有5个交易大厅，145个小门市，不论国有还是私营，交管理费就可以承租。当时还有一条政策是“产区客商优先”，因此，产粮大省安徽、江苏、河南、黑龙江的国有与私人粮商都纷纷赶来。1992年是该市场历史上最辉煌的一段，成交量为50万吨，这一纪录直到1998年才被打破。

    但是，尽管环境在改善，私营粮商却一直未能成长到足够的规模，巨型的私营粮商迄今仍未出现。

    政策反复导致不平等待遇是其中一个重要因素。每次政策回潮，私营粮商都是打击的首要目标，而国有粮食企业则风光占尽。

    1985年之前的统购统销时期，粮食流通领域只有国有粮食企业一家店一个老板，包括各级粮站，粮库，粮食加工、运输等附营企业。它的全部和唯一的职责是：按照国家规定的价格，收购、储备并向城乡居民供应粮食。为此，国家（中央和地方）每年要支持如下一笔费用：收购费、仓储费、行政管理费以及财政补贴（高价收购鼓励种植）。同时，国家银行还给予粮食系统特别优惠的低息贷款。

    浙江的财政补贴尤其高出其他地区。据浙江农业厅农作物管理局副局长赵伟明介绍，从1984年开始，浙江每年粮食播种面积都在以20万亩左右的速度减少。“到1985年，中央推动第一次粮食流通体制时，发生在浙江农民身上的人力争夺已经非常激烈。”首先是乡镇企业发展引起的工商业与农业的争夺；其次是种经济作物与种粮的争夺，第三是养殖业与种粮的争夺。每一种争夺中，种粮都处于下风——在浙江，粮食与其他经济作物的比较效益低于1：10。

    浙江收购每斤粮食最少也要补贴1毛钱，有时补贴甚至比邻省的粮食销售价还高。在萧山、绍兴等乡镇企业发达的地方，农业产值已经不到农村经济总收入的5%，出现了两个奇怪的现象：一是收粮时农民自掏腰包，以钱抵粮；二是播种时政府出钱，雇农民种田，然后再以补贴价买走。

    到了1985年第一次粮改后，粮食购销形成“双轨制”局面，国有粮食企业也具有了双重角色：一面仍然代理中央与地方执行政策性职能，按“定购价”收购粮食并储备；另一面，以“议购价”经营农民完成定购后的余粮。赵伟明指出，“双轨制”初期是国有粮食企业日子最好过的时候。

    杭州市饲料公司总经理朱平告诉记者，国有粮食企业们通常的做法是，当市场议购价低于国家定购价时，国有粮食企业大量买进议价粮（用国家的钱），然后以储备的名义囤积（还能得到储备财政补贴）；等到议购价高于定购价，又以经营者的身份高价卖出，一进一出完全稳赚，而且市场（合法的）只此一家别无分号，所以销路从来不成问题。

    “凭票（粮票）还要排长队走后门，没票的连门儿都甭想。”朱平说。1994年前，这家企业每年都有三四百万元的利润。因为掌握两种价格，身具两种功能，国有粮食企业可谓左右逢源。

    记者了解到，同期一个私人粮农如果每年的交易量在500吨左右，就算是“贩销大户”了，但国有粮食企业每年交易量一般都在千万吨以上。如果说国有粮食主渠道是“百万大军”（国有粮食系统职工总数336万），那么，二渠道就是数量众多难于统计的小“游击队”。

    不过，尽管力量悬殊，发生在游击队与正规军间的较量却始终没有停止过。虽然单个力量薄弱，但私营粮商整体而言对主渠道还是造成了冲击。到1995年，私营粮商在浙江整个市场交易的份额已下降至70%左右。

有资本退出粮食零售渠道

    继去年44家粮站拍卖完成后，今年杭州市将拍卖剩下的全部108家粮站。而在整个浙江，到今年年底，国有资产将全部退出粮食零售渠道

   回顾中国此前两次粮改的反复，国务院发展研究中心副主任陈锡文认为：最主要症结正体现在流通环节。在这个关乎粮改成败的关键领域，几次改革始终未能对国有粮食流通企业真正动刀，因而没有真正打破国有粮食企业独家经营的垄断局面。

    因此，1998年5月10日，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出“四分开一完善”。第一条是“政企分开”（国有粮食部门与国有粮食企业分开），第二条是国有粮食企业“储备与经营分开”。两条分开的用意，很明显在于终结国有粮食企业的双重角色。

    1998年6月，浙江迈出国有粮食企业改制的预备动作，将506个经营性粮食企业与粮食局脱钩。这些企业从此不再承担政策性收储职能，成为纯商业性企业。同时，各级粮食局单独成立了225个储备粮管理公司，专门负责中央和地方的政策性收储，不再从事任何经营性活动。半年时间内，浙江省的“两分开行动”便告完成。为下一步真正具有突破意味的改革行动扫清了框架上的障碍。

    1999年初，浙江国有粮食企业的改制基本酝酿成熟。杭州、湖州、嘉兴、绍兴等市率先启动。第一步是对国有粮食企业的资产状况进行彻查和评估，结果是发现浙江省粮食系统全行业亏损。以杭州为例，19家国有粮食企业中，只有4家盈亏持平，其余全部亏损。15家亏损企业中，有的已经资不抵债。杭州最老的国有粮食企业江南粮油贸易公司已经是高达2000万元的负资产。

    根据这种情况，浙江省国有粮食企业的改制方案最终锁定为“国有资产所有权转让”。不论是原国有企业管理者、职工、还是企业外私营或其他人士，都允许并鼓励购买国有粮企的所有权。

    1999年，浙江各地成立了“产权交易中心”。这是一个政府主办、专门向社会各界发布国有资产转让信息，并负责实施具体交易行为的机构。国有粮企的出售也放到了这个平台上。具体价格由该中心在资产评估的基础上，根据企业盈利水平、未来发展前景等因素确定，并报经国资局批准。

    为了刺激购买者的欲望，一些地方政府还赶在改制前，出台了吸引买主的优惠措施。比如，杭州市政府规定：“一次性缴清价款的，可给予10%的优惠；数额过大一次难以付清的，可在3年内分期付款，但第一次缴款不得少于50%。”

    从去年6月8日到12月28日，杭州产权交易中心7次槌起槌落，总计拍卖了44家粮站，成交总价达到5290多万元，是国资基准价的1.84倍，起拍价的1.69倍。杭州市粮食局办公室副主任何震说，现场一度出现“竞价的热烈场面”。据他介绍，买主全都是个人，从事各种行业的都有。

    买主们看上的大多不是粮店，而是粮店所在地的土地使用权。1999年11月18日，杭州市政府发布“进一步深化国有土地有偿使用的改革措施”的通知，通知称，为促进国有企业改革，允许土地可以从净资产中退出来，公开拍卖其使用权。

    这项政策为国有粮食企业改制提供了重要的资金支持。浙江地价高昂，居于全国前3名之列，而多数城市的粮站坐落于人烟稠密的“黄金地段”。据估算，一亩地至少可以卖到50万元以上，最高甚至可达每亩300万元。事实上，不少买主买粮站意在“投资房地产”。粮站出售后，很多已经改成了饭店、花店、旅店，有的至今闲置，买主却表示，“不急，要好好想一下如何开发”。

    由于涉及土地这一敏感资源，整个拍卖过程制订了相当严格的程序。首先是：企业提出申请，由土地管理局进行权属认定，然后由土管局委托土地评估中心（国务院或国务院授权批准设立的公司）进行资产评估、地价确认，经土地管理局初审，报国家土地局终审后，双方签订合同，将需要盘活的这部分土地统一纳入市土地储备中心，并由其实施拆迁和出让前的准备工作。拍卖基准价由土地管理局会同国资局几方仔细确定，具体拍卖过程交由产权交易中心负责。

    44家粮站拍卖完成后，今年，杭州市将拍卖剩下的全部108家粮站。而在整个浙江，到今年年底，国有资产将全部退出粮食零售渠道。

粮企的未来

到今年9月，浙江全省85%的粮企已经改制。在浙江全省各级粮食批发市场上，从事粮食经营的非国有企业的比重已经占到80%以上

   拍卖，事实上比较适合于经营规模很小的粮站，因为收购资金量不是很大。对于中型国有粮食企业来说，改制的现实性选择是：股份制、兼并、破产。

    杭州江南粮贸公司成立于50年代，是杭州最老牌但亏损也最严重的国有粮食企业之一。今年9月，记者在这家企业采访时看到，厂子里已经没什么人上班。空空荡荡的办公室里，3年前调到这里当经理的唐一鸣一脸无奈地告诉记者：“没办法，厂子连工资都得借钱发，我干脆给工人放长假。”

    江南公司曾经拥有过上亿元国有资产，但现在的负资产高达2000万元。由于包袱过大，在杭州19家国有粮食企业中，它是唯一一家找不到买家，改制还停留在“纸上谈兵”的企业。唐一鸣计划卖掉下属一个粮库，但即使这个粮库卖到天价，所得甚至连支付分流职工的安置费都不够——他需要将300名员工裁到50人。

    对大多数国有粮食企业来说，实施改制的第一步就是减掉冗员。目前浙江全省范围内来说，原企业70%左右的职工都可能面临分流。改制最大的困难就是如何支付这笔成本。

    浙江人的办法是，在“转让国有资产”同时，“一次性货币买断国有职工工龄”，当地人把这个叫做“双置换”。职工工龄置换补偿金的标准是：按1983年前参加工作的在册职工的30%，按人均1.5万元在国有净资产中提取。但在现实操作中，这个尺度已经被突破。

     2000年12月30日，杭州市发生了一起“改制风波”。杭州市饲料公司前一天开职工代表大会宣布改制。第二天下午，对安置费数目不满的职工们将饲料公司总部大门反锁，内外人均不得出入，杭州市粮食局局长林宗霖前往调解，也被困在里面长达48小时以上。最后，双方最后达成妥协：市政府追加每人8000元补贴。

    在杭州，国有粮食企业为改制最终支付的分流成本实际数目是平均每个分流职工约4万元安置费，同时，政府还从企业净资产中提取一定的养老保险、医疗费用。目前已经改制完成的4家国有粮食企业此项支出达820万元。

    对于中型国有粮食企业，政府提供了指导性的意见：净资产较多的，政府鼓励其改制为股份有限公司；资产质量较好但数量不多的，鼓励其改为有限责任公司；资产质量数量都差的，可改为股份合作制。事实上，杭州市政府并不鼓励企业采用股份合作的方式。杭州市市长仇保兴说，股份合作制相对有限责任制有两大不足。一是改革由内部启动，人人持股，容易由“国家大锅饭”变成“企业大锅饭”；二是股权结构封闭。因此，整个杭州市的主导性政策都是鼓励“外来法人”进入。仇保兴更明确说，除了极少数改制后要有国有“元”组成外，绝大多数都提倡由个人持股。

   因此，杭州市政府出台了一系列针对改制的优惠措施：国有粮食企业拍卖土地使用权，凡用于股份制改造的，土地出让业务费减半，土地评估费减半，土地测量费减半；破产的，全免。更有实质意义的一条是，转让后，拍卖所得一部分被土地储备中心（国家）拿走，另一部分（50%至70%）返还给企业用于改制。改制后的新企业，所得税超基数部分两年全返，三年返一半，等等。

    杭州19家国有粮食企业，除老大难江南粮贸公司有可能采取破产后被兼并的方式，其余大部分都选择了股份制方式，还有两家合并了。而改制完成的4家企业，西湖粮油食品总公司、东南面粉厂、杭州市粮油食品公司以及杭州市饲料公司，采用的都是股份有限责任方式。股权结构大致是：原企业经营者、原企业分流后的职工、新经营者各占1/3。所有参股者都自己出资购买了股权。

    到今年9月，浙江全省85%的粮企已经改制。浙江省粮食局办公室副主任俞颂阳表示，改制结束后的局面是：中小型国有粮食企业内的国有资产要全面退出。目前，在浙江全省各级粮食批发市场上，从事粮食经营的非国有企业的比重已经占到80%以上。

粮食局的命运

浙江全省除杭州、宁波、温州保留粮食局（粮食局下属只有储备粮管理有限公司）外，其余所有地市将不再单独设置粮食局

   9月，记者在浙江采访时，除了目睹粮食企业的改制，也看到了作为政府部门――粮食行政管理部门的动作。

    在绍兴市人民东路的一条僻静小巷里，绍兴市粮食局显得门庭冷落。看门的老头一听是记者采访，立刻连连摆手说，“走吧走吧，这里马上就不是粮食局了。”小楼二层的局长办公室，局长傅谋昌正忙着收拾东西，他表情严肃地拒绝了采访，“没什么好谈的，我已经不是局长了。”据了解，不日他将调往绍兴市政府担任副秘书长。

    副局长朱荣祥告诉记者，今年3月2日，几乎与粮食购销市场化改革方案同步，浙江省发布了《市、县、乡机构改革实施意见》的通知，对绍兴市粮食局等此类的粮食行政部门的去向做出了安排。

    按通知，绍兴市粮食局将并入绍兴市发展计划委员会，分设两个处，一是市场管理处，一是储备管理处；但对外还保留牌子。改革后，粮食局的职能也相应收缩为两项：一是建设管理粮食市场，一是通过收储粮吞吐宏观调节。此前，绍兴市粮食局还精简掉了23.9%的机关工作人员。

    专门负责运作这次机构改革的绍兴市机构编制委员会，就在绍兴市粮食局街对面办公。办公室主任何建风告诉记者：浙江全省除杭州、宁波、温州保留粮食局（粮食局下属只有储备粮管理有限公司）外，其余所有地市将不再单独设置粮食局，大部分都会将像绍兴一样合并到计委，湖州、衢州、台州的粮食局将与原贸易局合并。

    而机构改革后，市场的放开并不意味着政府并未完全放手。目前，浙江各地政府着力做的是两件事：一是建设粮食市场。杭州继1992年第一个粮食市场成立长达9年之后，今年6月8日又建成一个更先进的粮食市场，位置也更为交通便利——距火车站和汽车站均不足2公里。90个摊位已全部出租给了来自辽宁、安徽、河南、山东等的粮食企业和私人粮商。而浙江全省的大型粮食批发市场也达到了35个。二是建设“粮食安全线”。浙江省政府要求，在本届政府任期内，要建设1000万高标准农村基本农田。“这是一条不能逾越的红线。”浙江省粮食局办公室副主任俞颂阳说。

为什么是浙江

人多地少的浙江，按浙江省农办副主任顾宜康的说法，“为什么要种粮食？”

   在浙江农口，今秋还流传着这样一个“小道消息”：去年12月12日，朱镕基总理到浙江视察，浙江省委负责人给总理做了一个长达数小时的关于浙江农业经济结构调整的报告。报告得到了总理的首肯。25天之后，浙江省人民政府就向国务院正式“申请在浙江实行粮食购销市场化改革试点。”3月12日，申请被批准。

    中央政府选择浙江作为“粮食先锋”，绝非偶然机缘。浙江的粮食亩产全国最高。1972年就达到亩产500公斤，1984年更高到每亩790公斤。在杭嘉湖（杭州嘉兴湖州）平原这块“沃土”上，粮食复种指数把一些世界发达国家的耕作水平都远远抛在后面。但在这个奇迹之下，是一个可怜的数字：浙江人均耕地面积仅0.45亩。

    人多地少的浙江，按浙江省农办副主任顾宜康的说法“为什么要种粮食？摆明了种粮没‘钱途’。浙江每年的粮食缺口大约75亿吨，东北三省加内蒙古、河北五省，平均每户农民的存粮就在2000斤以上，黑龙江平均每人存粮高达6000斤左右（总量700亿斤）。这不是一个明摆着的供需市场吗？”

    记者在浙江了解到：今年粮食购销市场化改革后，效果立即显现了来。来自浙江省粮食局的数据表明：今年，浙江今年粮食的播种面积比上年减少了13.1%，而经济作物面积扩大了20%以上。这一增一减的结果是：浙江农民人均收入将比上年增长7.8%，其中，效益农业的收入占到20%。

    浙江省副省长章猛进解释说，粮食从来都是牵一发，动一身。浙江减少粮食生产，可以更多消化省外粮食，而主产区也可以缓解粮农收入低、财政负担重的问题。从这个意义上说，浙江在推广面上对全国粮改是有牵动作用的。

    在浙江，粮食的商品属性即使普通市民现在都感同身受。人们可以在集贸市场、在连锁超市、在家门口的流动商贩手中随意买到粮食。杭州市民还可以根据自己的收入水平，选择是到价格较低的江苏粮食批发市场，还是价高质优的黑龙江粮食批发市场。

结语

    多位粮食问题专家表示：要评价粮食改革是否到位？有三个重要指标。首先是有没有给予农民生产自主权？农民是不是完全能根据市场的需求自己决定种什么不种什么。其次，粮食的商品属性有没有充分体现出来？也就是由市场的供求来决定它的价格，它的生产，它的流通。第三，政府有没有回到自己的正业，担负本来的职能？

    今年3月浙江国有粮食企业这轮改制的成效，对这3个问题已清晰做答。其中最关键的是，由于国有粮食企业突破性的改革，使粮食真正在市场上自由流通成为可能。

    陈锡文还认为，浙江粮改最大的意义在于：它将证明只有实行购销市场化，才可能真正落实农民的自主经营权，中国农业主体粮食的生产经营，才可能真正走上自由市场经济之路。

    浙江粮改初获成效后，8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，正式出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2001〕28号），将改革范围扩大至全国，重点放在浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八大主销区（直辖市），推动全国粮食流通领域形成大市场的意图很明显。

    浙江不无自豪：他们成了粮改先锋，“点亮一盏灯，照亮一大片”。