吃饭财政乱飞“乌纱帽”
区划调整直顶“泥石流”

    一个地级市被降格成为县级区。

1998年12月6日，国务院对云南省的区划调整申请作出批复：“同意撤消地级东川市，设立昆明市东川区”，这项从八十年代初就曾经被提出过的改革方案，几经周折，终于成为板上钉钉的事实。同时进行的还有撤并了县级畹町市。

过去与昆明市平级的东川市，如今变成了昆明的一个区，级别上也从地级变成了县级。

    正如云南省政府一位干部所说：区划调整中要是“升格”，就是皆大欢喜，一片欢声笑语的事。如今是“降格”，就意味着必然到来的机构上的相应调整——部门要缩减、编制要精简、人员要分流、“官衔”要降低。直接牵涉到数千干部的切身利益。

    1998年3月，在第九届全国人大会议上，云南省省长李嘉廷针对本省存在的严重的“吃饭财政”现象发表了感触深刻的看法——云南地处西南一隅，社会经济较为落后，基础设施，工业农业，科教文卫等方方面面都亟待大量的资金投入，但是机关和事业单位人员却“吃”掉了大量财政收入，许多县成了财政赤字县。

根据云南省民政局的一份报告，云南每年地方性财政收入150亿几乎全部“消化”在“吃饭财政”上。

在省委省政府的策动下，由区划调整入手，一场旨在解决“吃饭财政”，精简机构，提高效率，打破“铁板一块”的干部人事制度的改革开始了。

本报在1996年策划的关于“贵州现象”的调查和讨论中，几乎所有的著名专家和有关人士都认为，机构改革的最难点就在于“动人”。贵州一位深陷“吃饭财政”苦海的贫困县的县委书记发出了这样的呼声——“让混混干部也下岗”。 但最后在一片“谁让我下岗，我就先让他下岗”的叫嚣中，他的改革措施不了了之。

改革的勇气也许来自于中央政府振聋发聩般的举措，国务院“第一刀”就把41个部委砍的只剩29个。而云南方面的改革勇气将在针对东川市的改革中受到考验——这次改革直接牵涉到数千名干部脑袋上的“乌纱帽”。]

原东川市是著名的“泥石流”的灾害区，东川市的历史就是一部与“泥石流”抗争的历史。而该市整个财政面临崩溃边缘的“吃饭财政”的现状，被比喻成了滚滚而来的“泥石流”。

是拿出长期与“泥石流”苦苦抗争中形成的所谓“东川精神”再作一次哀兵之斗，还是如一位领导担心的那样——“东川干部的心象山河一样破碎”，并随着几乎无可抗拒“泥石流”崩塌而下？

我们这一篇调查报道得到云南省政府、昆明市政府和东川区区委的大力协助，他们认为改革中遇到的问题，不仅仅是云南东川。东川是一个问题集中的典型，也是一个好的教材，没准会为举步维艰的机构改革带来思路和灵感。

 矛盾

原来的东川市在党政机构编制方面占据着好几个“全国第一”。

    原东川市是全国规模最小的地级市。在云南本省的17个地州市中，东川市的国土面积最小，只有1858平方公里。人口最少，只有29。29万人。而根据云南省民政局提供的数据，全国平均每个省设有地级行政区划建制约12个，每个地级建制下辖人口约为320万。县级区划建制90个，下辖人口约43万。

也就是说，东川作为一个地级市，其管辖的人口还不到全国平均水平的10%，比一个正常的县管辖的人口还要少三分之一。同时被撤并的畹酊市在这一点上更为典型——作为一个县级建制，人口仅仅1。22万，只有全国平均水平的四十分之一，也是全国最小的县。

云南全省的地级建制平均下辖人口235万，县级平均下辖人口31万，总体上低于全国平均水平约三分之一。这些名不副实的建制导致的直接后果是与机构改革“小政府、大社会”的思路截然相反的“小社会、大政府”的局面。

云南省民政局堪界办主任杨树斌.参与了这次区划调整的策划，他指出云南省在区划建制上的这种不和理的“倒挂”现象已经成为全省上下长期头痛的问题，客观上造成的政府机构设置过多过大，使作为一个“吃饭财政”大省的云南不堪重负，严重阻碍了全省经济的发展。

采访中发现，在面临全国性机构“膨胀”的难题尚未有根本解决的良方的情况下，类似东川的情况却是政府机构在最初的原始设置上就“假、大、空”，然后在此基础上再“膨胀”，实际上是一种“双重膨胀”。

原东川市还是全国唯一的没有下辖县区的地级市。地区政府直接管辖着10乡4镇，全省上下戏称为“爷爷带着孙子过。”

省府办公厅四处和丽贵介绍说，东川是“因矿建市”而形成的如此格局。东川是全国著名的“铜都”，建国初期东川矿区就作为国家的第一个“五年计划”建立起来。1958年国务院批准设立地级东川市。

一位老同志回忆当时设市的想法主要来源于东川矿务局是地级单位，如果当地政府级别过低，在工作上就会出现“下级领导上级”的尴尬局面。

事实上，东川矿务局作为中央直属企业，与地方的这种“领导关系”并不直接。“虚设”东川市，故意不切实际地抬高行政级别，有一种真实的表面想法是“为了面子”。骨子里，所有的人都明白——“面子”来源于权力。躲在“面子”后面的，是大大小小的“帽子”，成百上千的“乌纱帽”。

 矛盾的矛盾

原东川市是全国唯一的贫困地级市。

昆明市今年初为了解决新东川区春耕备耕的资金困难，分管农业的副市长何有德带队到东川调查，最后昆明市在农业生产、水利、扶贫等三大项共补助当地422万元。这是区划调整好处的体现。然而他们感触最深的，是东川的穷，原市级农业口的部门连引进种子的钱都没有。

由此而感慨东川的“爷爷孙子”们的“吃饭功夫”的“厉害”。

“爷爷孙子”加起来，东川吃财政饭的达到11000人，这是省委书记讲话中的数字。东川区人事局提供的详细数据中，1998年，全市机关、企事业单位干部总数为7672人，其中地（厅）级21人，县处级184人，科级797人。

平均一个乡有1。5个地（厅）级、14。2个县处级干部。平均一个村公所有1。36个县处级、5。1个科级干部。财政供养和非财政供养的人数之比为1：33，这在全国又是一个名列前矛的“单项”。

东川的“双重膨胀”除了在干部人数众多这一“普遍特色”外，采访中发现了其一个“特性”，也是行政管理方面的一个漏洞。上级部门没有根据东川的特殊情况实事求是地下达编制指标，而是按一般的地级市来处理，更大的问题在于也没有对东川企事业单位编制的无限膨胀进行监督，于是东川的上层建筑就在这个漏洞中“合理合法”地象吹气球一样地膨胀起来。

全省上下都知道“东川优势”——虽然条件艰苦，但提升得快。“最理想”的是到东川“卧薪尝胆”几年，然后平级调动到其他地方就能比同一拨的干部高一级。

东川区编制办公室主任舒丽华说，过去由于市直接辖乡镇，所以乡镇干部调到市里工作就非常占便宜，按常规由乡镇到县的局办是平级调动，但是在东川他们往往升了“半级”或者一级。由于东川按照地级市的规模在安排班子，不断有新的机构冒出来，“一个萝卜一个坑”，“坑”多了“萝卜”们很快就可以“填”到更高级的“坑”里去。

根据区人事局的统计，原东川市在县处和科级干部的“提拔”上真的表现得“豪气干云”：从1993到1998六年中，共提拔县处级干部149人，科级干部571人。分别占全市同级干部总人数的81%和72%。

有干部指出，1998年，特别是当区划调整的消息传来后，当地出现了“世纪末”的“报复性”提拔干部行为，一口气提拔了44名县处级干部，是头一年的2。3倍。同时还提拔了93名科级干部。

“该安排的安排，该提拔的提拔”——这种充满“人情味”的“慷慨”是以牺牲国家和当地人民群众的利益为代价的。却能够收揽人心。

原财政局一位干部比喻说：东川市的政府机构就像一只高产的“母鸡”，不断地下蛋，不断地孵化出一群群“小鸡”。悲哀的是，由于“先天和基因”，这些“小鸡”只会吃饲料，却没有任何用处。

 矛盾的矛盾的矛盾

采访中，记者把原东川市评为最缺乏发展潜力和上进精神的地方。

省委书记令狐安用四句话总结东川的现状：“小马拉大车，瘦马拉重车。庞大的上层建筑，脆弱的经济基础。”然而据说其精髓“小马瘦马”论是东川干部自己发明创造的。所以说他们并非不知道东川的实际情况。

其实这辆“重车”决不是东川经济这匹瘦马能够拉得动的。没有中央和省里长期的财政补贴，仅定补就达4866万，加上各种专项补贴每年达到7000至8000万，地方经济恐怕早已经“破产”。

正是由于东川特殊的“双重膨胀”现象，“吃饭财政”在这里表现得非常的突出。

区财政局提供的资料显示，从记录中的1980年起近18年间，该市年年财政赤字，入不敷出。以1998年为例，该市财政总收入4249万，地方财政收入仅2895万，总支出却达到1。56亿，其中用来“养人”的费用就超过9000万。

这一年，整个东川的经济全面滑坡，几近崩溃——财政总收入比上年骤减3002万，地方财政收入减少948万，当年10月干部的工资已经发不下来。

经济基础决定上层建筑。东川经济这匹百病缠身的“老马”，终于挣扎到了奄奄一息的地步。同时，东川市的政府机构在发挥职能方面，也变成了一匹“贪吃贪睡不干活”的“病马”。人浮于事，效率低下，干部低能，领导乏术，上上下下只剩一个字：“混”。

在贵州当过“下挂干部”的学者潘年英在他的《扶贫手记》中谈到本报创造的所谓“混混干部”只是“混沌体制”的一种具体表现。

在这种“混沌体制”下，除了有意的“混”，还有“不得不混”。

区委宣传部部长汪一舟说，现在的宣传部仍然保持着过去的12个干部指标，平均每个人每月用于“办事”的“人头费”只有120元，交电话费都不够。他们计划到昆明做一个东川的推广活动，需要2万，上级说那里去找这笔钱？所以只好天天闲着，天天喝茶看报纸。有时迫不得已出趟差，差旅费报不了只好欠着。谁也说不清干部们口袋里压着多少票据，原市财政局局长自己口袋里还揣着2000多元票据。

东川的企业干部人数有1253人，然而53家国有企业中的52家亏损。经贸委下属的国有企业总的资产负债率达92%，除了两家股份制企业，剩下的资产负债率平均超过100%，“家底”全部败光不说，还欠下巨额的贷款债务。1998年全市企业上缴的所得税只有41万元。

农业方面的发展同样置后，1998年财政收入中的农业税部分仅211万，农业特产税更是少得可怜，才2万元，牧业税为零。

“双重膨胀”和“吃饭财政”必然造就一个臃肿低能的政府。有人指出，今天东川工农业一片萧条正是“爷爷孙子”们导致的灾难性后果——恶性循环。政府没有能力投入资金进行产业结构的调整、基础建设、市场开拓，也就不能找到新的经济增长点。于是越“肿”就越“吃”、越“吃”就越“穷”、越“穷”就越“无能”、越“无能”就越没有希望。

东川这盘“棋”，活生生给下成了“死棋”。

 改革

区划调整是针对东川最对症的一剂“猛药”。

良药苦口，更何况是“猛药”。从省、市到东川区，不断有干部说“这一步”早该走，早走几年，东川不至于弄到今天这一步田地。据悉云南省高层早在80年代初就有过类似想法，但如同昆明市政府农业处副处长周柏春所说，这项改革直接会动到人，直接影响个人的利益和前途。“动人”就会得罪人，何况是这么大批量的干部。

第一届区委书记丁绍祥原来是昆明市委副书记，肩负着推进区划调整改革以及重建东川经济和形象的重任。他说自己做过十年县委书记、六年市委副书记，从来没有面临这样特殊和艰难的工作局面。不少干部思想上的消极面仍然严重：“总体来说进机关的人都比较重视自己的仕途。区划调整后，东川再也不可能从本地冒出这么多县处以上的干部，要想提拔，比过去难很多。我做的事就像人家刚刚把‘饭’煮熟，我却连锅都要端走。”

1998年，省委省政府对东川市进行区划调整的决心已定，并提出了撤市设区，并入昆明市的建议。这个建议在省领导前往当地收集意见时受到强烈的反对。反对之余，当地的官员也提出了两个“方案”。

其一是保持原状。“死马当成活马医”，只要省里的财政补贴做相应增加，能够解决吃饭问题，当地也绝对不会给省里找“麻烦”。这样一来，所有的干部的位子和级别都可以得到保留，这里面的道理是“瘦死的骆驼比马大”。

其二是建立“大东川市”。你不是说东川市是“爷爷带着孙子过”，行政管理上不合理吗，那么找两个“爸爸”来不就建立起了正常的“家庭关系”了吗？建议中提出把巧家、会泽、寻甸等三县并入，“以东川为中心建立滇东北的南部经济圈。”

省领导评价说：“我们实在看不出这个‘经济圈’的理论依据和可行性。”

这个计划不仅精简不了一个人，一个机构，相反还要增加机构和编制。组建新东川市的五大班子和相应机构，人员工资、办公设施、车辆等等据概算头一年就要增加财政负担2亿元。

凭东川的经济实力和影响力，“泥菩萨过河，自身难保”，根本没有辐射能力带动周边地区的发展，唯一的可能是把“吃饭财政”的包袱分摊到新成员的头上去。而那些地方何尝不是“苦海无边”？ 

这个逆潮流而动的荒唐建议被否决，但是原东川市曾经用过类似的方法来对付中央的机构改革计划。1995年按照国务院的要求，像东川这样的三类市要把党政部门由50个缩减到30个，政府部门要由39个缩减到28个。

相应的对策是把多出来的“独立机构”合拢，分别挂在计委、经贸委、政府办、县委办等等部门下面，摇身一变成为“内设机构”。这样一个机构没有减，对上面又完成了任务。原市监察局挂在纪委后，称为“一个机构两块招牌”，监察局的内设机构因为这次“改革”反而在行政级别上莫名其妙提了半级。

有关领导分辩这种做法非东川独有。过去政府部门讲究实事求是的工作方法叫做“吃透两头”，意思是把握中央精神，结合当地实际。而类似东川的这种对付改革的办法也是“吃透两头”——吃着“皇粮”骗上头，占着位子欺下头。

三种方案实际上完全没有争论的必要，是是非非明摆着。当地一些干部心里也明白这一点，出于失去头上“乌纱帽”的危机感，当云南省一位副省长到当地调研时，一些人上街表达情绪，喊出：“撤销铜都东川市，人民群众不答应。”

事实上，人民群众是欢迎改革的。他们需要一个廉洁高效的政府来带领他们走出贫困。就是体制内，也有不少干部是想做点实事，不愿当“混混干部”。有人甚至认为利用影响社会安定的行为来对抗改革，是一种“权力敲诈”。

终于省委省政府痛下决心，撤掉东川市，设立昆明市东川区。

 改革的改革

1999年2月9日，云南省委省政府分别在东川和畹町召开区划调整的现场办公会。东川市正式降格并入昆明市成为一个区。把一个地级市降格成一个县级区，这一举措在全国也是罕见的，在云南的机构改革方面则迈出了重要的一步。同时为深受“吃饭财政”之苦的特别是中西部欠发达省区提供了一个很好的思路和范例。

令人欣喜的第一步已经迈出“门槛”，人们期待这剂良药能够使东川区机构消肿，使“吃饭财政”的现状得以好转。

这种期待来自于对区划调整后将会到来的机构改革的延续和突进的“合理推断”——降格后人员的编制相应减少，只能按照县级编制来安排，这样最少要裁掉30%的干部，也就至少减轻了30%的财政负担，那就是好几千万。

在干部“裁员”或者“分流”的过程中，就可以顺势对政府机构进行人员上的优化组合，足建一个廉洁高效的政府来搞经济建设，促使当地经济“起死回生”。

这本该是顺理成章的关键的“第二步”，这一步才是最实质性的一步。

针对这次区划调整，云南省的领导班子提出六字方针：“稳定、团结、发展”。

为了“稳定”，对原东川市的干部的安排采取“老人老办法，新人新办法”，除了10名副厅级以上干部被安排交流到昆明市任职，其他人仍然留下当地，级别不变，待遇工资福利等等不变。要说解决“吃饭财政”问题，就是少了这10张嘴。

为了表明这种职务级别和领导行政级别不一致的情况，当地相应地创造了一个有趣的办法叫“打括弧”。

比如原市委组织部是正县级，它的一把手也是正县级。降格后变成了科级单位，但领导仍然享受正县级待遇，于是在区委组织部部长和丽川的名字后加上一个括弧——“（正县级）”。

和丽川说，这个括弧对很多人很重要。有人把级别当作人生价值的标志，括弧里就是事业全部的意义。

昆明市政府农业处处长李金华讲起一件难忘的事，区划调整实施后，市里组织到东川区对口慰问协调，遇上原政府办的一个领导。介绍之余，这位干部说：“农业处处长，我知道，正科级。”言下之意是他本人级别可比正科级要高，谁领导谁呀？

南京政治学院的学者李闻提出我国机构改革的一大难题：“官本位”，“其实质就是权欲膨胀而引发的物欲的极度膨胀，以个人利益否定国家利益、人民利益。”

东川是否存在“官本位”的现状，不好定论。但是省委书记令狐安在做动员是曾经讲过：“一定要把东川人民群众的利益放在第一位，而不能把个人的进退留转放在第一位”，有了这样的思维。“事情就好办的多。”

事实是事情很难办。

从长远来看，这次区划调整由于客观上圈定了机构的规模，相信终有一天，会从根本上是东川区的“吃饭财政”和“低能政府”出现转机——按照和丽川的话说——如果这机构改革的第二步迟迟不迈出去，就只有“等到这些括弧因为自然规律而消失，全部是新人新办法的那一天。”

根据最新消息，我国地方政府机构改革的目标已经确定——现有在编人员将精简50%，省级政府部门只保留40个左右，大、中、小城市分别为40个、30个、和20个，大、中、小县分别为22个、18个、14个。

也就是说，东川区解决“一次膨胀”的干部分流问题后，机构要缩减为24个，人员还要再精简一半。

采访期间，遇上赶集。街道上拥挤着城区附近的农民，本来城郊的农民一般不会太穷。但他们的贫困写在补丁摞补丁的褴褛衣衫上，写在层层保护用来换钱的几个鸡蛋上，写在油黑的脸上和茫然的眼神里。报告上说的农村人均年收入860元，但有关干部对记者说：这是个“虚”的数字。

这些贫困的农民等不到也不会愿意去等“那一天。”

而全国战略性的机构改革如同另外一种“泥石流”，没人能够抵抗而挨到“那一天”。

巨大的压力，复杂的心态，艰难的抉择。

区划调整后东川干部在想什么？

真实想法，真实记录——

“泥石流”下的反思

    东川区人事局编制办公室主任 舒丽华

“党政机关编制核定只有725个。” 

（原）东川市的上层建筑过分庞大是事实，但是这7600多干部中，大头并不在党政机关这一块。1993年以前，省里按照“三类市”的标准，也就是党政机关干部人数不超过800人，（不含政法部门），为东川市做了编制的核定工作。并且根据东川的实际情况“向下”做了适当的调整，最后核定为725名。

东川市的干部队伍的大头在企事业单位，以1998年为例，企业单位干部人数为1253人，占干部人数总额的16。3%，事业单位干部人数更高达4352人，占总额的56.7%。

事业编制中超过一半来自教育部门

1988年教育部门指定得有事业编制的标准，大体上从班级的数量来核定教师的数量，想做到“量体裁衣”。但是由于山区情况特殊，这种核定也就有了漏洞——很多地方3、5个学生就是一个班，各科的教师配齐就可以达到6、7个人。

1991年，我曾经向教育口的领导提出对教师的事业编制实行“动态管理”，随时调查，随时核定，但他们说执行起来困难。事实上，情况并非是在一个山村小学“挤”着太多教师，90%的边远地区特别是山区实际上非常缺乏教师，而庞大的教师队伍中的90%却集中在城区的有限几所学校，造成严重的超编。

这种“倒挂”现象反映出我们在事业编制控制方面的失控状态。

          东川区人事局计划录用科科长  易矫鹏

“在领导的压力下我们很难把住这个‘官口’” 

庞大的事业编制有两方面的来源几乎是无可抗拒的。

一方面是应届毕业的大中专毕业生，每年约200人。还有复退转军人约100人。这两块基本上属于“机械增长”。对应届毕业生的接收名誉上是“双向选择”，实际上是统招统配——计划招收，计划分配。东川市自己有一所师范专科学校，于是成为走向“铁饭碗”的“中转站”。

另一方面是领导的“指令性计划”。国家对行政编制有比较严格的要求，但对事业编制的控制却很松，大体可以理解为“根据工作的需要”。这样一个模糊的标准会有什么结果可想而知。一些部门为了解决“关系网”的需要，变着方法要求设立“内设机构”，一个机构下就有好几个位子可以安排。我们不同意，他们就会找领导来说——省里是如何重视那一项工作，有必要设置一个专门的机构。

最终，我们只有服从。领导那么多，所以“需要”也就相应地多。

东川区委组织部部长 和丽川

“这些括弧消失需要20年” 

东川区现有的干部需要在名字后面打上“括弧”的，主要是县处级以上。各乡镇原来就是“孙子”，所以市降格为区，正好是“爷爷”变成了“爸爸”，反而算是建立起了正常的“家庭关系”。

根据省里本次区划调整采取的“老人老办法”的精神，这些“爸爸”的“爷爷”待遇不变，所以需要在括弧里注明：“（爷爷）”。对下面的“孙子”而言，这会搞得比较糊涂，不过有一点对他们的影响是巨大的——过去能够由“孙子”直接晋升为“准爷爷”或者“爷爷”，现在不可能了。谁不想尽快当上“爷爷”？所以很多人有意见，说他们的发展机会给剥夺了。

省里想通过区划调整促动机构改革，缓解“吃饭财政”的现状。然而光靠打“括弧”是不能解决“吃饭财政”的。人还在，所以照旧要吃，级别还在，所以照旧吃那么多。

目前从机关这一口来看，基本闲置的有“括弧”县处级干部，50——55岁之间的有55人，40——50岁的有32人。如果等待这些“括弧”消失，也就是退休，至少要15至20年。更何况退休了也不能说解决了“吃饭财政”，因为退休了还是要按级别“吃饭”。

我无法想象东川经济这匹“瘦马”还能拖这辆沉重的“吃饭财政”的大车20年或更久。

东川区人事局副局长 邱光泽

  “不分流，没有实际意义” 

区划调整之初，有思想包袱的干部编了个“顺口溜”：

“厅级干部喜洋洋，

处级干部在观望，

科级干部懒洋洋。”

词语虽然偏激，但是表现出大家的心态。降格造成的客观现状是机构必须消肿，而消肿的关键就是人员的分流。不进行分流，不仅解决不了“吃饭财政”，对政府部门发挥职能也不利。有些问题已经浮现出来，过去人浮于事是隐藏在背后的事，现在摆在台面上了，面子上过不去，担心自己成为“下岗”对象。

对于已经有了县处级待遇的人，他们的进一步提拔受到限制，情绪比较低落。而老的不走，年轻的干部提拔不起来，即使提拔了也无法管理。设想以下，一个部门中有好几个级别比自己高的，剩下的几乎都平级，叫他怎么管理？

按我的估计，东川区的行政干部降到600人左右就比较合适。{目前的人数是2067}仅这一项，每年就可以节省财政开支1500万元。

关于干部的分流，我曾听到一种叫“四个四分之一”的建议：退休四分之一，主要指50——55岁的干部。这里需要省里给特殊政策，容许他们提前退休。留用四分之一，主要是比较年轻的，有一定能力和培养前途的干部。省、市所属单位交流四分之一，主要指比较适合到外地工作的干部。下海经商四分之一，实际就是鼓励有能力自己发展的人脱离行政机关。

对于这个问题，我本人有几点看法：政府机构人员编制的控制要有法可依，我们以往无法把稳“官口”就是因为行政干预太多。编制的核定增减应该有严格的制度和条例作为根据，不能上面说什么就是什么。通过人大立法，今后任何人说情都没有用，谁违法谁受罚。

再者部门职能交叉的，应该简政放权，减少事业编制的数量。很多由财政供养或半供养的事业单位其实完全可以向企业转化，如律师事务所、审计事务所等等。同时也可以实行经费和编制挂钩，财政按照编制下拨经费，事业费用不准用来养人，这样每进一个人就会影响到部门所有人的利益，可以起到一定的限制作用。

但总体上说来，这些都是亡羊补牢之举。

不对现有的庞大的干部群进行分流，就无法真正扭转恶性循环的不利局面。

东川区委宣传部部长 汪一舟

  “‘东川精神’是与泥石流抗争中培养的精神”

 东川是个有光荣历史的地方。

建国以来，东川铜矿为国家创造的直接经济效益达到40亿。1953年矿区成立时只有53个干部，为了支援矿山建设，国家从全国各地抽调大批管理和技术人员来到东川，当时号称“万人探矿”。

东川市的设立也是为了更好地为矿山服务，只是由于当时的矿物局已经是地级，为了与之相匹配，避免出现“下级领导上级”的尴尬局面，非常偶然地出现了这个全国最小的地级市。

设市后，从事地方工作的干部主要的目标之一就是治理泥石流。东川的泥石流灾害非常严重，闻名全国，在这场艰苦的斗争中东川人取得巨大的成绩有目共睹。所以我始终相信有一种不怕艰难，努力向上的“东川精神”存在很多干部的心中。

遗憾的是由于机构膨胀导致的“吃饭财政”，人浮于事的种种弊端使“东川精神”失去了光芒，没有了精神力量，大家变得麻木和茫然。

如今所有的人都该意识到，“吃饭财政”已经像一次毁灭性的“泥石流”，已经冲到我们的头顶，我希望东川干部能够在这场“致之死地而后生”的改革中激发出隐藏胸中的“东川情结”，为东川放手一博。

 记者观察

   “畸形膨胀”——机构改革的重点也在事业单位

 原东川市的机构膨胀除了“双重膨胀”的特点外，还有就是“畸形膨胀”。表现在：

“超限额膨胀”——主要指行政事业编制方面。按记者的理解，省里按照“三类市”核定出725个编制，大概有两方面含义：中央财政负担的人数和机构运作的基本需要。然而统计中该市行政机关的干部人数是2067，是核定编制的285。1%。

“衍生式膨胀”——人才培养由于客观条件的限制，其目的变成了为进机关“走过场”，成为走向体制内的“中转站”。从这种“自产自销”式的“干部生产线”下来的人不愿去亏损的企业，因为有下岗的危险。于是大部分流向事业单位。为了捧“铁饭碗”，哪怕边远的地方也愿意去（当然不会呆太长），而且只进不出。

“单一膨胀”——每年待分配的生员所学专业非常单一，绝大部分是师资类。东川市有“专业技术人员”4295人，高级职称81人，中级职称1471人，数量上不少，但是当地的人士评论他们中“能产生生产力的不多”，发展地方经济急需的高级人才如经济师、企业管理人才、高级财务人员、从事新产品开发的科技人才等等奇缺。

而且由于体制上的原因，1990——1995年还“流失”了100名以上的“高级人才”。

“畸形膨胀”扼杀了机构本身所有的创造力。

中央机构编制委员会办公室副主任顾家麒说：“1988年以来的历次机构改革不彻底的原因很多，但事业单位改革没有跟上是主要原因。”

这在东川市再次得到体现。

 当务之急是重建一个廉洁高效的政府 

新任的东川区委书记丁邵祥说上任以来有太多的“难言之隐”，区划调整后干部的思想工作很难做。他同意记者的观点——机构改革的根本目的之一应该是使政府部门“甩掉包袱，开动机器，发挥职能，发展经济。”

对于东川工农业的萧条状况，百废待兴。与机构改革的同时进行的是要尽快重组一个廉洁高效的政府，投入振兴经济的工作。所以对现有的干部，不仅仅是分流的问题，还有发现人才、重用人才、培养人才、必要时引进人才的问题。简单的分流，把有用之才要么交流到外地去了，要么放任自流下海淘金去了。就会出现许多专家担心的问题——“能者走，庸者留”，人员是少了，但是干事业的人也没了。

东川“人多”和“人荒”的突出矛盾已经在具体工作中表现无遗，能搞经济的人才太少了。记者随丁书记到国有企业现场办公，政府在三个月前为原东川市食品厂注入了48万资金，希望盘活这家资产负债率为67%的还有点家底的厂，他此行就是要了解资金运作的情况。

厂里和它的上级主管部门的好几位领导衡量半天，得出的全年“创收”预计：亏损27万，有了资金争取“减亏”2万。丁当时就很震惊，因为48万资金存银行还的利息也差不多是这个数。

而且他们拿不出一个开拓市场的有创意的经过调查研究的计划。甚至记者提到为什么不赶快在产品上打上“昆明市某某食品厂”来利用起影响力，有干部这样回答：“那怎么行，昆明是昆明，东川是东川。”

这种“天真”的回答还有市百货大楼的一位经理，他在解释为什么今年的头四个月销售额骤降40%时发牢骚：“政府的集团采购都直接去昆明，从来不找我们。”哄堂大笑之余丁问他为什么不主动上门去联系？

国有企业干部的素质也反映出他们上级主管部门领导的素质。重振东川经济是场真正的“硬仗”，如果“帐下”无可用之将无可用之兵，士气不振，政令不通，这个仗，怎么打？

创业需要一种精神，重建更需要一种精神

一些东川干部向记者表露他们的一种“委屈”——东川市是计划经济的产物，却成为计划经济直接的“牺牲品”。老一辈东川干部为国家做了很多无私贡献，所以东川经济垮到这一步，中央该管，省里该管，划归昆明，昆明该管。

记者把这种想法告诉一位东川的老同志，他说只送给“委屈”者们一句话：“知耻近乎勇。”

社会学家朱厚泽在讨论“贵州现象”是曾经批评落后地区的干部思想上的“等、靠、要”。好象发展不起来，责任都在中央，在省里。

1997年记者在贵州普定县采访，县委县政府也没有能力“让混混干部下岗”，但他们从另外一个角度向“吃饭财政”作了坚决的抗争。县里开展了两次“思想解放运动”，调动干部的创业积极性，树立一种“在重压下爆发核能”的“普定精神”，每个部门都要与政府签定目标合同，设立高额奖金，干事的有，不干事的分文没有。完不成任务，奖多少罚多少。两年内，该县即被表彰为全国带领群众脱贫致富“图强县”。

东川有“泥石流”，但东川有“东川精神”。这种精神的实质和内涵，是所有贫困地区对抗“吃饭财政”面对机构改革所共同需要的精神力量。