穷则变，变则通，通则久

彻底的机构改革是本

但要动人

就要直接与坚如磐石的传统势力交锋

面对压力有人想出了变通的治标的办法

但说到底

混混干部终究还是必须下岗

“讨饭财政”穷途末路

 逼着干部集体“打工”

 “讨饭财政”逼出干部打工政策

隔条红水河就是广西。贵州省最南端的罗甸县是国家级贫困县。

1994年度，摆在贵州省罗甸县领导班子面前的是这样一份经济账单：这个黔南州土地面积最大，达3009。6平方公里的县一年的地方性财政收入仅有793万元，而它一年的财政支出却有3059万元。在上级财政补助了1955万元的情况下，仍有311万元的当年赤字，加上以前年度赤字676万元，累计赤字987万。

县委书记滕久明是当时的县长，他说当时罗甸县面临的最迫切问题好象不是怎么发展经济了，而是从哪里找钱来发工资，养活数千吃财政饭的人。能挪用的钱——各种行政事业费用、专项款甚至包括扶贫款等等，都用来发工资了，还得跑到州里去借去要，活像个“讨饭的”。

就是这样，还是有大笔的人员工资福利被拖欠，有的年度总额超过1000万元。有人形容当时罗甸县的经济形势像一块悬崖边上到达平衡极限的巨石，推一指头就会轰然坠落。

1995年7月，以县委办和县府办的名义，罗甸县下达了《关于选派机关年轻干部和应届大中专毕业生参加劳务输出锻炼的通知》，规定个乡镇、县属行政事业单位30岁以下干部和应届大中专毕业生（县里确认的特殊专业技术人员和本科生除外），都必须参加由县统一组织的劳务输出锻炼。时间为1——2年。

县委组织部副部长唐子华说在“讨饭财政”下，平均每年200人左右的应届本科、大中专毕业生和少量复员军人的工作安置问题已经让县里感到不堪承受。

这一年的非统一分配的应届大中专毕业生成为了“试验品”，县里用一条理由“说服”了他们：“本来你们就不包分配，只有去打工回来才有参加分配的资格。”

这一年中县里以不得不接受的理由“说服”了105名应届大中专毕业生、69名村干部以及12名在职干部，由县领导带队，分批把他们送到广东东莞、浙江温州去打工。

这项政策最直接的好处立即体现：把已经过于膨胀的机构再一次“例行膨胀”的时间往后推了1——2年，同时为县级财政当年减少人头费支出数十万元。

这几十万元看似不多，但对罗甸县脆弱的经济能力来说无异于雪中送炭。滕久明说让县里“大大地松了一口气”，何况来年还可以再松一口。

县里也因此陷入了麻烦，原因是在铁板一块的干部人事制度下“违规操作”。应届毕业生或者干部身后的社会关系网多数是习惯长期被国家财政包养着的，打工政策直接涉及了许多人的切身利益。于是他们其中一些人强烈地反弹，从州委州政府到省委省政府，不断有人向上告罗甸县领导班子的状，把县委组织部和县政府劳动就业办称为“人贩子”。

在诸多压力下，1996年县里再次分批送出了45名在职干部，村干部更达到264人之多。直到1997年，罗甸县的做法得到了中央和省里有关部门的肯定，告状之风才得以平息。

到了市场经济的前沿阵地，一些干部无法接受他们从来没有尝过的“委屈”——在途中露宿过一两次街头，或住5元钱一晚的旅店，或吃1元一份的盒饭等等。后来这些经历又成为这些人津津乐道的“本钱”。

有人士指出，县里统一安排的打工与农民自发的打工相比，简直就是“豪华团”。罗甸县每年有2万以上的农民自己出发外出打工，他们之中特别是最早的那些从来没有出过门的，没有钱没有技术没有关系，两眼一抹黑，受尽颠沛流离之苦。而干部打工，工资待遇全部保留，打工收入归己，有人带队安排联系工作，没有断粮的危险……

但是还是不断有人逃跑回来，县里又要求他们回去。板庚乡一位副书记逃了几次，死也不肯回去，最后县里撤了他的职。

县委副书记向忠雄说：“县里是拼着血本送这些干部去打工锻炼，干部打工这时进入了‘借地育才’的第二阶段。”因为以此政策来减轻财政负担是暂时的，而以此政策对在职干部进行“回炉加工”以提高整个干部队伍的基本素质是长期的目标。

1997年，县里把《通知》重新颁布了一遍，最大的不同在于多了第一句终极目标的表述：“为进一步加快我县组织人事制度的改革，培养和造就一大批跨世纪的社会主义市场经济开拓型人才。”人事制度的改革终于提上议事日程。

1996年有第一批9名在职干部和36名村干部“学成”归来，1997年第一批大中专毕业生回到罗甸。到1999年底，182名在职干部、601名村干部和296名大中专毕业生打工回来。

1998年和1999年有打工归来的300余名在职干部和大中专毕业生按照“优化组合，集中使用，破格提拔任用”的原则安排了工作，在职干部中的50%左右职务得到提升。

农村：“做‘新愚公’不如做合同工”

罗甸县曾经出了个全国闻名的带领村民“战天斗地”脱贫的“当代新愚公”——云观乡大关村的党支部书记何元亮。

1984年的大关村12个村民组1300多人所拥有的是64亩靠天吃饭的“望天田”，其余的零星石头间的旮旯地分布于180多个石山垭里。它的这种地形地貌也是85%的土地面积为喀斯特石山区的罗甸县最为典型的情况。全县有耕地28万亩。总人口29。8万，农业人口占95%。

何元亮和他带领的大关人创造的是这样的一种奇迹，利用非常简陋的工具大量地开山劈石，然后在地势较平坦的地方修建围拢。再利用人工从石头缝里抠出土壤在围拢内造田。造这样的一亩“石头田”，需要开凿运输垒砌石头800立方米，填土150立方米，投工500个，投资600元。

12年的劈石造田，大关村到1996年底共造田1038亩。也就是说有超过80万立方米的石头经过了农民们用双手。这一年村民的年人均收入达到了1008元，比1980年增加了958元，全村基本解决了温饱。

大关村的做法得到各级政府部门的高度评价，也成为全国范围内许多贫困地区脱贫经验的“取经地”，县里专门成立了大关事务的管理委员会来接待络绎不绝的取经者。大关是罗甸县在反贫困的斗争中不可动摇的精神标榜。

陈帮协是云观乡的党委副书记，曾经一贯以一种高山仰止的态度来对待有关大关村的一切，然而现在他在对大关经验进行反思。

被县委县政府安排送到广东打了一年工的陈帮协说，包括大关村在内的全乡10个村靠种田每人每年最多收入大米1000斤，玉米400斤，市场上的价值在1100元左右。这个水平只是能够吃饱饭而已，艰苦的环境使得在土地上谋求致富几乎没有可能。

而且这收入只是在沿海打工的农民最普通的年收入的五分之一。

“如果大关村当初把大量的人力物力省下一些送本村的剩余劳力到沿海打工，不是造田12年，而是打工12年，相信将有相当数量的村民不仅能吃饱，而且会致富。提高了素质的村民可以带着钱离开环境恶劣的村子，到小城镇甚至大城市发展。”

这种反思体现了打工干部们从沿海学到了一条普遍的市场经济的“游戏规则”——怎么发展快就怎么干。大关村的人们用双手上的厚茧和血汗铸就了可歌可泣的“大关精神”，但是如果大关人长久地把自己圈在那千亩石头田上，那么大关永远是贫穷的大关。

县委的一位打工归来的干部说，目前来看“大关精神”的主要作用是在当时强烈地挑战了过去罗甸农村里广泛存在的“冻死不下床”的消极宿命的状态。现在的“大关精神”要提高，不仅动手，安于温饱，还要动脑，用智慧来致富。

早在80年代中期，罗甸就有农民离家打工，挑战“饿死不离乡”的观念。目前罗甸县每年有超过2万农民外出打工。

云观乡现在要求它的驻村干部：在一年以内，不管采取什么办法，都必须让村里的年轻人出去打工。是否完成劳务输出的任务已经是对一个干部进行考核的关键项目。

村干部及后备村干部打工回来后本身家庭经济的发展速度令人惊讶，按照县里的调查600余人中66人弃农经商，85人成为养殖大户，42人成为运输大户，36人创办小型乡镇企业41人利用学到的技术拥有不菲的经济收入。还有15人投资公益事业修建了25公里村级公路。

“吃得苦中苦，方为人上人”。出于生存的危机，罗甸的农民跟全国各地无数的民工一样经历了市场经济残酷的优胜劣汰和适者生存的“游戏规则”，他们创造了巨大的经济价值，通过汇款统计，带回资金总额达到4。73亿元。

可以想见的是，尽管能吃苦，今天的大关人应该不会再去抠“万年土”，造“石头田”了。

机关：“市场经济的‘游戏规则’在这里玩不转”

1997年度，在省州补助4224万元的前提下，罗甸县创造了1940万元的地方财政收入，达到了“收支平衡”，当年赤字为零。有人说，罗甸县终于由“讨饭财政”进入“吃饭财政”。

“吃饭财政”是中西部不发达省区的通病，罗甸县也有一个庞大的政府机构。

县委组织部提供的资料，1999年度全县在财政领钱的人数近6000，其中全部工资由财政负担的行政机关公务员797人，事业单位专业技术人员3451人。

记者在县畜牧局进行调查打工干部工作后的现状。

县畜牧局现有干部职工76人，局机关38人。县委副书记向忠雄批评干部队伍中的“四大病根”——思想僵化、工作不力、得过且过、爱搞内讧，这里都曾经存在。在县委的调查报告中，该局的工作“长期出于瘫痪状态”，直到打工干部曾兴铁被破格提拔成组持工作的常务副局长后情况才有所改观。

副局长王春建说工作瘫痪有经济上的原因，“吃饭财政”吃掉了几乎所有的资金。1999年财政拨款约30万，发完人头费，剩下的一年中用于开展工作的事业费用不到3000元。

38名干部中有8人是打工回来后上任的。5人身兼要职——包括局长、局长助理、办公室副主任和两名业务副站长。有一名打工干部回来后离开单位创办企业自谋发展。另外3人被认为“不适应市场经济的环境”，打工回来后不仅工作没有进步，反而在工作上更加吊儿郎当。

其中一个人打工打出了这样的结论：“打工一天要干十几个小时的活，工资不过600元，不值。在这里每天8小时又没有什么事做，拿400元轻轻松松。”

1995年从黔南州民族行政管理学校毕业的周敏是第一批与打工政策正面遭遇。最远只到过州府都匀的她用怨恨和恐惧的眼泪伴着她从罗甸到东莞的两天两夜的旅程。但是她却在打工过程中找到了感觉，从工人、副领班、办公室管后勤，周敏的职务和收入随着她的聪敏和努力不断提升。

到打工期限将到时，她已经是一家工人逾千的电子厂月薪1200元的劳资管理人员。

周敏说，她打工感受最深的是极其严格的劳动纪律和奖惩制度。劳动纪律被视为工作效率的保证，员工被要求每天8小时满勤满负荷工作，而周敏的工作的部分内容就是监督打卡有无作弊，出勤是否良好，是否有人串岗影响工作等等，工厂的主管每周会针求对这些管理的改进意见：“原则成了一把刀，就没有人敢随便碰。”

当她想把这套制度引进到畜牧局的时候发现，在“懒、馋、惰、松、慢”的状态中长期人浮于事，干部们从心态和工作的实际都无法接受和理解严厉的“原则”，结果感觉是利刀砍到烂泥里。

记者问打工回来后主持工作的兽防站副站长陈继位，排除各种可能的不利因素，让你大展手脚，你将怎样改进全站的工作。

陈继位想都不用想一口气提了四条：

首先裁员：“兽防站现有干部职工12人，而实际工作中有3个能干的就已经足够。”接着大幅度提高工资，用养12个人的钱来养3个人，待遇高队伍就稳定，就珍惜自己的位子，因为“这位子值钱了，有人要来抢”。三是建立严格的岗位责任制度，拿钱就要办事，“24小时农民随叫你必须随到，出了问题不仅要赔钱，还要下岗。”四是“没有公平”——“由我组阁就要由我任命，下面对我负责，我对局领导负责，干不好我下岗没有一句怨言”。

但是他的理论没有能够在实践中尝试。陈继位说：“问题的关键在于，那被我裁掉的捧‘金饭碗’9个人怎么办？”他指出在县这一级政府部门中普遍存在着严重的裙带关系，“在工作中越‘跳’的人，他身后的关系就越硬。”

他甚至悲观的认为，如果按照市场经济的“游戏规则”来玩，第一个被裁掉的可能是他自己。

在无法触动“干部本位”的艰难情况下，这个以打工一族为主的班子还是在尽可能的范围内进行了一些改革。局长助理金吉祥介绍了1999年推行的“两全三保”措施——农民自愿按照每头生猪18元的价格向畜牧局买“保险”，畜牧局下属的片区技术和管理人员将承包这些生猪的防疫防病工作，如果农民的生猪因疫病死亡，畜牧局将负责赔偿。

与之配合的是岗位的责任制，责任人在利润中可以得到高达60%的提成，但是如果他管辖的生猪死亡率超过2%，多出来的要由本人赔偿。

“多劳多得”这简单的道理第一次在畜牧局真正体现——1999年职工中奖金最高的个人拿到了11000元，而最差的是赔偿了500元。该项目让局里增加了数万元收入。

同时全县的生猪非正常死亡率降下来了：1996年31。4%，1999年13。9%。

县委组织部副部长唐子华指出，打工干部都多多少少学到了一些市场经济的新思维，但是这些新的东西带回罗甸就与旧的制度发生了冲突，罗甸经济要想发展，就必须给这些新思维以宽阔的“舞台”，才能学以致用，真正落实转化为经济建设的成果。

决策者的计谋——混混干部终究要下岗

5年前，体制内到体制外打工，文件中表明奉行自愿的原则。但实际上最初的几批都带有明显的强制性质。但随着“豪华打工”的好处逐渐被公认，主动申请去打工的在职干部逐年增加，而且不是每个人的申请都能够得到批准。

向忠雄说县里审批的目的是为了把那些有培养前途的比较优秀的人派出去锻炼，这种做法被说成是“放飞小鸟，飞回凤凰。”

记者提出目前飞回的仍然是“小鸟”，因为碍于条件的限制，罗甸县把“小鸟”们送去的绝大多数是在工厂的生产线上做一线工人。极少有人能够到大企业的管理层、高科技企业、信息产业等等从事叫高级的经营管理工作。所以县里提出的“八个一”——建立一个关系、学会一门技术、结交一个管理者、拿到一个位子、引进一个项目、提供一份信息、带出去一批人和做一个当地合格居民中许多项目难以做到。

但是这些“小鸟”毕竟是换了脑筋的，此消彼长，县里希望他们所具有的新的观念能够冲淡老旧的积习与思维模式，达到改善全县干部结构的目的。到2000年7月，县里输送的打工人员达1909人，达到了全县吃财政饭人数的三分之一，但是“吃饭财政”下的臃肿政府机构的低效率状态并没有从根本得到改善。

有人指出这是因为“优胜劣汰”的规则没有真正确立，冗员占据并浪费了资源，还塞死了能者发挥的空间。县委县政府在5年的耐心等待后发现必须“清淤”了。

县委书记滕久明透露，县里正在酝酿一次根本性的干部人事制度的改革，把“吃饭财政”最终变成“发展财政”——问题回到动摇“官本位”“干部本位”的核心上来了。

根据预想，2000下半年，县里将按照中央机构改革的要求和部署重新设定干部编制，县里初步讨论这样“处理”经过竞争上岗被淘汰下来的干部——当年将只得到50%的工资。他们可以自己去联系承办乡镇企业或者搞项目开发。

第二年将只有30%的工资，对于那些重新具备竞争能力的干部，他们可以通过定期的竞争上岗替代那些工作不称职的人。对于那些“文拿不起笔，武提不起枪”的无能者，第三年政府将与之彻底“脱钩”。

滕久明说，至少将有30%的人成为“在野干部”。

有人士评价这将是一场触及“灵魂”的改革，在“混混干部要下岗”的原则下，一套对干部的新的价值评估体系才能建立，能者与庸者泾渭分明——“成龙飞天，成蛇钻草”。

有人建议，干部的工作表现无论优劣，县里都应该把他们送出去打工，因为他们无一例外将被强行地灌输“优胜劣汰”的“游戏规则”——“这将有利与改革措施的落实。”

县畜牧局的陈继位曾经熟人介绍到朋友的工厂里打工。一周后，老板炒了他的“鱿鱼”并给了他一个理由：“你没有技术又没有体力，细活粗活都做不了，我们厂是自己赚钱养自己，所以我只有这么做。”

陈继位说他“心服口服”。提建议的人希望那些懂得了“游戏规则”的人在被勒令下岗的时候，也能够心服口服。