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本刊记者 王晓冰/文
历经两年争论，方案几易其稿，从纵横双向彻底分拆国电公司的方案即将出台
最后的等待
"经过一年多的争论、反思和再争论，意见冲突的各方及决策层已达成了基本的共识，或者说妥协。"
2002年元旦长假刚过，关于电力行业改革方案已获通过的消息在电力行业内部悄悄流传。《财经》迅即联络主持方案制订的国家计委基础产业发展司有关人士，得到的答复是"有进展，但离最后确定尚有时日"。
记者随后在业内多方求证，经相关各方专业人士证实，从2000年底改革主导权从国家电力总公司转移到国家计委之后，历经一年多讨论形成的新的电力改革方案1月9日在国务院办公会议上获得通过，只待最高决策层讨论。从纵横双向彻底拆分国家电力总公司、重组国有发电企业和确立新的电价形成机制，构成了新方案的三个核心部分。
根据知情人士的描述，新方案中最引人注目的一点是"拆分"：目前掌握了全国全部电网资源和50％发电装机容量的国家电力公司将从纵横两方面被彻底拆分，其中电网部分将拆分成七家电网公司，包括新的国家电网公司及东北、华北、西北、华中、华东等五个区域性电网公司及南方电网公司，新的南方电网公司由目前属于国电公司旗下的南方电网（含广西、贵州、云南）和广东电网合组而成，国家电网公司除保留约20％的发电企业作为调峰使用，其余的发电企业将要重组为四至五家全国性的发电公司。
元旦之后的北京及中国北部各省，进入了一个漫长的暖冬。在北方冬天罕见的零上10度的高温下，各方人士都在焦急地等待着来自最高决策层的一锤定音。
而在大部分业内人士看来，新的方案虽然还有待最后明确，但基本框架和思路已难有大变。"经过一年多的争论、反思和再争论，意见冲突的各方及决策层已达成了基本的共识，或者说妥协。"一位亲身参与了方案讨论的业内人士这样描述电力改革目前的处境，"重要的是下一步如何实施。"
对于已历经两年争论、几易其稿的电力改革而言，走到今天的"共识"是一个漫长而艰难的过程。先有改革方案制订的主导权之争，随后又发生了电网控制权之争，围绕着该不该拆分电网和怎样拆分电网这两个问题，来自不同政府部门、投资银行、国电公司的业内人士及关心电力改革的学者们从各自的立场和对电力改革的理解出发，逐渐站成了阵线分明的两大阵营。在各种研讨会上，双方的观点激烈交锋，互不相让，而电力改革方案也在争论中来回拉锯。
电力与人们的生活密不可分，对于安全的考虑自始至终都在影响着改革的方向和进程。彻底拆分国电公司的意见虽然早在2000年底便有雏形，其间却几经反复，在美国加利福尼亚州电力危机后甚至一度面临夭折的命运。新年伊始，两年来暗流涌动、传言不断的电力改革终于到了即将瓜熟蒂落的时候。
主导权转移
2000年的"二滩事件"成为直接引发改革主导权易位的导火索
一般认为，中国电力改革的序幕始于1997年国家电力公司（简称国电或国电公司）的成立。在以一套人马、两块牌子运行一年之后，电力部正式撤消，国家电力公司正式继承了原电力部下属的五大区域集团公司、七个省公司和华能、葛洲坝两个直属集团，总资产达7582亿元，在全国发电装机容量和售电两块分别占据了45％和70％的份额。
除了按照原电力部部署的改革方向逐步完成公司化改制、实现政企分开，国电公司作为行业内最大的占据主体地位的公司和中国实行电力工业改革的阶段性产物，还承担了协助有关部门继续推进电力工业改革的重任，推出了以"政企分开、省为实体"和"厂网分开、竞价上网"为主要思路的"四步走"改革方略。
1998年8月26日，国家电力总公司向国家经贸委上报了《实行网厂分开建立发电侧电力市场的实施方案框架（试行）》并获得通过。随后，"厂网分开、竞价上网"试点在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江开始推行；同时，建立省级电力公司的工作即"省为实体"也全面铺开，东北三省率先成立了省级公司。
以国电公司为主导的改革在确立省为实体一翼迅速推进，而"厂网分开、竞价上网"的试点工作却由于配套改革未能及时跟进，暴露出大量的问题。
2000年上半年由国家经贸委、国家计委联合组成的"厂网分开、竞价上网试点工作小组"经过详细调查后认为，试点至今"没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广"。
国务院发展研究中心的一项研究课题报告将原因归结为三点：第一，厂网分开没有在产权关系上彻底分开，各省市电力公司既有电网公司又有发电公司，在与独立发电企业共同竞价上网的过程中，很难在制度上做到公平。第二，试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例，具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时，又会处于不利的竞价地位。第三，由于没有实现真正意义上的"政企分开"，撤销省市一级电力局的工作进展缓慢，因而难以建立规范的市场竞争秩序。
与此同时，"省为实体"打破了原已形成的大区电网结构，加剧了独立发电公司与国电公司的利益冲突，影响了电力资源的优化配置，专家纷纷提出质疑。2000年"二滩事件"被曝光，成为冲突升级的典型案例，亦成为直接引发改革主导权易位的导火索。
耗资近300亿元建成的二滩电厂是中国目前最大的水力发电厂，建成之后电量销售却打不开局面，处于投产即亏损的困境。原因之一就在于四川与重庆电网都拥有自己的小火电厂，电量富余，因而主要依靠世界银行贷款由国家担保建成的二滩水电站受到当地电网的挤压便在所难免。新华社记者就此事写的内参被递上高层，引起了国家领导人的重视，并进而引发对即将投产的三峡水电站的忧虑。
2000年5月5日，《经济学消息报》发表了一篇题为《令人沮丧的电力改革》的文章，作者署名为王骏，是国家计委基础产业司电力处处长。王骏同时也是竞价上网试点工作小组的主要成员之一。
与人们常见的官样八股相反，文章旗帜鲜明，火药味十足，开题便指出："虽然业内人士言必称'结构调整'、'厂网分开'和'竞价上网'，但是，两年来的实践已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国家电力公司以外的独立电力企业更是怨声载道，那么问题何在呢？"在尖锐地指出"省为实体"导致各省以邻为壑，关闭电力市场；环保法规滞后；电价高企、电力内部隐含高额利润等现行电力管理体制的一系列弊端之后，王峻得出结论说："传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程。"
此文对于电力改革的进程究竟发生了怎样的影响，很难作出确切判断。不过相当多的业内人士承认，2000年关于电力改革的公开讨论由此肇始。而在随后召开的三峡会议上，电力改革方案制订的主导权更是发生了戏剧性的转移。
2000年6月16日，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议。当讨论三峡电量分配问题时，朱基总理谈到了国电公司主导下的电力改革进程："电力行业以'省为实体'的改革已走样为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视。"并当即拍板决定由国家计委牵头，成立体制改革小组，"开门搞改革。"
《华尔街日报》、《大公报》等境外媒体很快作出反应，称内地电力改革进展缓慢，中国将在电力行业全面改革。2000年11月，国务院办公厅正式发出69号文，即"国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知"，明确提出电力体制改革工作"由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位组成电力体制改革协调领导小组负责"，而原本由国家电力公司提出的"厂网分开、竞价上网"试点工作不再扩大范围，除原有的企业公司化改制以外，国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。
电网之争
"0＋4"还是"1＋6"背后的核心分歧，是要不要保留一张全国性大电网
国家计委的介入使改革的方向发生了转换，由国家计委主任曾培炎挂帅的电力体制改革协调领导小组开始着手酝酿新的电力改革方案，负责方案起草工作的正是《令人沮丧的电力改革》一文的作者王骏。新的改革思路在文中已现端倪，简而言之，就是要打开发、输、配、售四大环节，实现真正的厂网分开，将发电企业全部变成独立电厂，对市县供电机构实行商业化改组，彻底打破目前上下一体化的垄断格局，让消费者拥有选择的权力。
根据这一思路，作为电力行为绝对垄断者的国电公司被切分的命运已无可避免。表面上各方对此已无疑义，但在选择如何切分的具体实施方案上，却引发了无法弥合的分歧。
摆上台面的方案有两种，其一是国家计委拟定的草案，一般称之为"0＋4"；其二是国家电力公司提出的方案，一般称之为"1＋6"。前者主张取消国电公司，按照国家电力资源优化配置和"西电东送"的格局，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司，国电直属电厂与电网公司脱离隶属关系，与独立电厂地位一样，实行厂网分开，然后将全部发电厂（站）组建成几个电源公司，实行竞价上网。后者则主张保留和加强国电公司，再在其下组建六大电网公司，然后实行厂网分开，竞价上网。
如果把后者看做从纵向即按发输配售四大环节分拆的方案，前者则是以横切与竖切相结合的方式，在按环节打开之后，还要将电网按区域打开。这是一个被反对者称之为"破碎式改革"的方案。
根据《财经》获悉的情况，电力体制改革协调小组在2000年底便已拟定了以"0＋4"为基础的初稿，并多方征求专家意见（参见《财经》2000年12月号文章《电力改革：重整后出发》）。与此同时，国电公司也多次召开座谈会，寻找"1＋6方案"的同盟军。
来自国务院发展研究中心、中国社会科学院等研究机构的学者、投资银行家以及电力行业的专业人士都在此时被卷入电力改革的大讨论。业内公认，除了输电网具有自然垄断性以外，在发电和售电领域都可以引入竞争，关键在于具有自然垄断性的电网是否需要拆分。
除了前述两种方案，又有人提出"0＋6"及"N＋1"的说法，基本上是由"0＋4"与"1＋6"派生而出，争论的焦点仍是电网，更明确的表述是是否要保留全国统一的大网。
两派观点的支持者都大有人在，出发点不一样，最后的结论就大相径庭。来自投资银行瑞银华宝和高盛的人士从融资的角度出发，赞同电力领域的市场化改革，但反对将电网拆分过细，认为越大的电网在资本市场上越有融资能力，相反电网拆小则不利于进一步发展，同时电网的自然垄断性决定了拆小也不能在输电过程中引入竞争。
中国标准咨询公司总经理刘纪鹏早在1998年就开始介入国电公司的公司制改造，是"1＋6"方案的坚决拥护者。刘在一篇题为《国电公司生存的理论基础与近期发展建议》一文中阐述了他的观点，即电力行业迄今为止仍是七八块各自封闭的独立电网，没有实现全国联网，而中国的电力资源的分布和地区间用电负荷不均衡，决定了依靠五大集团公司或独立省公司作为建设和经营主体是不可能的，只有通过全国联网实现全国统一的电力大市场，才能在全国范围内使电力资源得到优化配置，真正实现厂网分开，给用户提供更多的选择。
拆分电网的支持者们则有三大理由：其一，从技术上讲，电网并非越大越好，目前最高的500千伏高压电的安全辐射半径大概是600～800公里，如果超过这个范围就不安全，目前的交流电技术尚未解决这个难题；其二，中国的电网事实上已经形成了几个跨省的大区网，区与区之间没有连接或只有很弱的连接；其三，电力地区供求不平衡的问题通过区域内的调配就可解决，因此在联网的安全性问题尚未解决前，没有必要投入更多的财力进行跨区的连接。
这只是表面的理由，相当多的经济学家都对如何监管一张全国统一大网的前景表示担忧。经济学家张曙光认为："面对强大的国电公司，（拟议中的）电力监管委员会如何运作，能否独立，怎样进行监督和管理？与其说有待实践和探索，不如说这是一个无法解决的难题。国电公司必然会凭借其强大的经济实力、深厚的历史渊源和复杂的既有关系独立行事，甚至进行操纵。"
中国社会科学院经济研究所宏观经济室副主任张平也认为大网的垄断性没法解决，在联网条件不成熟的情况下，应搞大区网。从某种意义上说，尽可能缩小国电公司的势力范围，是为将来的监管创造更有利的环境。
更有学者指出，"1＋6"对于没有解决政企分开、又保留了相当一部分发电厂的国电公司来说，等于基本维持现状。电力改革走了一圈又回到了出发点。
"4·30方案"夭折
"4·30"方案前后矛盾的措辞直接导致了其夭折的命运
新方案讨论遭遇的阻力显然远远超出了设计者的预料。原定于2001年初出台的方案迟迟没有动静，媒体在引述国家计委一个官员的话时称，改革的阻力很大，国务院并没有给国家计委定时间表。
有两件大事对电力改革的进程发生了较大的影响，一是2000年12月中旬爆发绵延至2001年的美国加利福尼亚州电力危机，二是西电东送计划遇到困难。
中国的电力改革是以欧美为效仿对象的，加州电力危机一出，"打破垄断"的声音立时弱了许多。加州电力危机使国内电力业内的人士意识到，在电力领域进行市场化改革要承担的高额风险：一旦改革方案的设计出现漏洞，后果将难以想像。此前在电信、民航、石油等领域进行的一系列改革都没有电力这样举足轻重的地位。作为加州事件的一个重要后果，原本已明确的反垄断目标受到了质疑，主张维持现有电力格局或以尽可能小的手术实施改革的一派意见占了上风。他们提出的选择是：改革的目的不仅是破除垄断，更是为了发展，而发展的第一前提便是安全。
加州电力危机的爆发有多重原因，其中既有改革方案设计的缺陷，也有气候干旱的偶然因素作用。但是在国内，被提及最多的还是美国的电网就是以横切方式分成了四个独立电网，由于加州电网是一个完全封闭的区域电网，以致危机爆发时，其它电网救助不及。几乎与此同时，国内的西电东送计划在广东受阻，两相夹击，联网的必要性再次被放大。改革的天平此时发生了微妙的倾斜。
在几度争执、双方意见相持不下的情况下，2001年4月30日，由国家计委领衔的电力体制改革领导小组将一份综合了各方意见的电力改革方案（征求意见稿）上报了国务院（以下简称为"4·30方案"）。此前由国家计委力倡的"0＋4"方案则被国电公司坚持的"1＋6"所取代，这被业内人士评价为一个"折衷方案"。
5月初，有关电力改革方案确定的消息传开，《财经》当时试图联系相关人士采访未果，但仍辗转获知了方案的内容。其要点如下：
根据厂网分开的原则，在国电公司管理的发电资产中，华能公司改组为独立发电企业，其余重组为三至四个各拥有4000万千瓦左右发电容量的发电公司。在一个电力交易市场内，各发电公司发电容量占该市场总容量的比重原则上不超过20％。
设立国家电网公司及华北（含山东）、东北（含内蒙古东）、西北（含新疆）、华东（含福建）、华中（含川渝）和南方（含海南）六个区域电网公司，国家电网公司由国务院授权为六大区域电网公司的出资人代表，当条件具备时，将西北与华北、华中与华东合并，最终形成四大电网公司，并实现全国联网。
国务院下设国家电力监管委员会，用一年左右时间基本完成组建国家电力监管委员会、国家电网公司、区域电网公司及发电公司的工作，尽早建立电力交易中心，到"十五"计划末，各地区发电企业均应参加统一竞价。配电企业体制暂不变。
修改电力法和其它行政法规，尽快制定发电排放的环保折价标准，与竞价上网同时实施。
从表面上看，在业界争执的焦点问题电网拆分上，计委的方案让位于国电公司提出的"1＋6"，即保留全国大网。但据知情人士透露，在具体的国家电网公司与区域电网公司的关系上，"4·30方案"却采取了含糊的措词。一方面提出两者为总公司与分公司关系，另一方面又强调国家电网公司与区域电网公司分别在国家计划中实行单列，因而被一些人批评为"看不懂"。方案也对国家电网公司与区域电网公司的职责进行了区分，前者主要负责跨区线路的连接，近期负责三峡输变电网络的建设和管理；后者则经营管理区域内电网。
很难想像在政府机构供职多年的官员会不清楚"计划单列"的含义，更多的业内人士则将之解读为承受压力的工作小组为未来改革留下了运作空间。然而方案中前后矛盾的措词直接导致了"4·30方案"的夭折。6月中旬，国务院驳回方案的消息被证实，据说，主要的理由是认为反垄断的力度不够。电力改革进入新一轮的拉锯状态。
沉默的竞争
2001年6月之后，电力改革讨论进入半年的沉寂，而结局就在沉寂中产生
2001年6月之后，自2000年以来广受关注的电力改革陷入了一段长时间的沉寂。在围绕着电网拆分而形成的两大阵营之间，主张保留全国电网和主张横向分拆电网的理由都已在各种研讨会或者文章中被反复讨论。因为讨论得太多，有业内人士甚至表示自己对电力改革已经失去兴趣。不过，竞争并未就此结束。
在国电一边，西电东送和全国联网工程正在紧锣密鼓地进行。2001年9月，国电公司总经理高严在一次国电内部的工作会议上强调，"十五"期间，电力发展要保持增长6％，才能保证我国国民经济增长和人民生活的需要，因此要大力推进西电东送、南北互供和全国联网，以三峡投产为契机实现全国联网，实现资源的优化配置。
根据会议的部署，国电公司加紧建设向广东送电1000万千瓦，同时加紧准备一批黄河上游的水电项目，积极规划开发陕北煤电基地，建设更高等级的输电通道，以解决向北京和华北送电问题；加快研究和落实三峡电力、四川电力的吸纳和外送问题；在实施西电东送的同时，充分考虑南北互供，抓紧进行跨区输电通道建设，加快推进全国联网。
此外，修改方案的工作也在进行中。随着时间的延长，加州电力危机所引发的担忧正在被重新反思所取代。通过对加州危机的重新认识，人们也在重思中国进行电力改革的必要性。
争论从电网的拆分向更广层面拓深。电价问题也成为热点。以刘纪鹏为代表的国电派认为，中国的电价与其它国家相比并不高，再降价的空间并不大，对电力行业进行市场化改革不一定会带来电价的下调。
这一观点遭到了许多专家和业内人士的抨击。留美归来的电力专家、能源投融资及技术咨询公司群鹰公司总经理冯丽雯解释说，中国的电价是一个谁也说不清楚的混乱体系，在电力供不应求的时代，为了鼓励地方政府和外商投资办电，国家使用的是还本付息电价，即以每个电厂的成本加收益通过一个计算公式，形成最后的定价，由国家计委对定价进行审批，由此形成了所谓"一厂一价"的格局。在这种定价机制下，企业根本没有压缩成本的动力。而且在电价之外，消费者还要承担一些额外的费用，如增容费、上网配套费等。因此中国的电价水平很难核算。
国泰君安证券公司的一份分析报告在对1996年天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、福建、四川、重庆、贵州、新疆10个电价居中的省市电价进行估算后发现，近年来中国工业用电的平均电价在0.65元／千瓦时以上，而同期美国工业用电的平均电价不会高于4.6美分（不到0.38元人民币／千瓦时）。这样，中国工业用电每千瓦时的平均电价至少比美国工业用电的平均电价高出0.27元人民币。依中国国家电力公司每年供电10000亿千瓦时、其中工业用电占3/4计算，每年中国工业多付出的电力成本在2025亿元（人民币）以上！
在长达半年的反思之后，各种方案的竞争终于进入了最后阶段。其间由国家计委起草的电力改革方案又几度征求意见，几度修改，个中细节目前还不为外人所知。新年过后，人们才得知从纵横双向肢解国电公司的方案最终获得了通过。
据知情人士介绍，最后方案和"4·30方案"相比，在厂网分开、重组电网公司、发电公司和竞价上网、实施环保折扣价等基本原则上并无太大区别，最大的修改是明确了国家电网与区域电网的关系，即"区域电网公司均为独立运作的股份责任公司，与国家电网公司只有股权上的联系，有的为控股关系，有的只是持股"；同时强调要建立新的电价形成机制，让价格成为资源配置的有效手段。
修改的结果，虽然名义上保留了"一个国家电网公司＋六个区域电网公司"的基本框架，但是南方电网被完全独立出来，而国家电网公司只管区域网之间的联结和三峡工程，其他区域电网公司也拥有相当大的自主权，包括投融资的自主权，从而实质上完成了对电网的横向拆分。而国家电网得以保留20％的发电厂作为调峰时使用。
后续悬念
国家电网公司与区域电网公司为何种关系？南方电网公司的控股权谁属？新的电力监管框架如何建立？
然而方案的确定并不意味着问题的解决，围绕着实施的争论事实上已经开始。起始点就在对尚未公开的方案的诠释上，其中关隘之一是国家电网公司与区域电网公司的关系到底是母子公司还是持股关系。之二则是南方网公司的控股权究竟在谁手中，这与电力改革主导权易手之后开始的电网之争一脉相承。
虽然经过多方证实，《财经》得以确知横向拆分电网已在最后方案中明确，但是在与业内人士的接触中，仍有相当多的人士对于国家电网公司一统到底的模式寄予希望。而由于方案中所定的只是原则而非细节，"如何操作"又变得相当关键。
刘纪鹏在接受记者采访时，便一再强调联网的必要性，并且坚持认为应该通过一系列资产的重组让国家电网公司在南方电网公司占据控股地位，否则后果将是"非常危险的"。刘提出的理由是广西、云南和贵州主要依靠水电，在枯水期还需要火电来协调，而广东自身的电力供应不足，因此最佳选择是把电量富余的福建的电送到广东。如果割裂了国家电网与广东电网之间的联系，广东就可能面临与美国加利福尼亚同样的危险。
不过，刘承认，如果按现有的资产计算，广东电力的资产与国电旗下的南方电网资产大约是7∶3的比例，显然广东将占控股地位。
除此之外，几大发电公司将如何重组、在新的电价形成机制确立以前旧的以合同方式约定的电价怎样与竞价上网协调，甚至国家电网公司的形成方式是剥离发电资产后平滑过渡还是重新组建，都是未解的悬念。例如有一种激进的意见便认为，应该取消国电公司，成立新的电网公司，并且将电网所有权与经营权分离；电网公司只作为中标公司存在，即如果电网公司经营不善或者背离监管，就可以取消其电网的经营权，转而通过招投标寻找新的公司代替行使电网的经营权。这些都是留给未来将要成立的电力监管委员会的职责。
对于监管的关注从电网之争时便已开始，越来越多的人开始意识到，监管之重要甚于拆分。"我对拆分的细节不感兴趣，我关心的是监管。"国务院体改办经济体制与管理研究所国际体制比较室主任高世楫直截了当地表述了他对电力改革的态度。高认为，拆分的技术性手段往往都是有争议的，没有最优解，不能以技术性的拆分取代监管。对于像电力、电信这些传统意义上的自然垄断行业而言，一方面是在行业内部细分，在可以引入竞争的环节要放开准入，尽量实行市场化的改革，而在自然垄断特征最为明显的网络经营上，则应通过有效的监管来规范其运作。而在既往的改革中，行业监管恰恰是最弱的一环。以1998年开始的电信改革为例，在最为基础的互联互通问题上，政府的监管职能迄今未能到位。
电力行业的监管则更加羸弱。在电力部撤销之后，行业监管的职能一部分划归国家经贸委，而审批立项、制定电价政策和核定电价的权力放在国家计委，制定监督电力企业财务制度的权力则留在财政部。行业监管权的过度分散不仅造成协调难度高，还带来了一系列严重的后果。以最为重要的电价监管为例，有效的价格监管有赖于对投资成本和运营成本的核定及监控，是一项技术性、专业性和系统性极强的工作。但电力企业投资、运营、成本规则及财务监督却由不同部门分别负责，导致电价监管失去了有效信息的支撑，形成强烈的定价倒逼机制，加剧了电价的不合理。
高的看法在关心电力改革的业内人士中颇具代表性。与当年电信改革有所不同的是，在拆分大局已定后，对于拆分技术手段的争论固然仍是热点，但监管的重要性正在被越来越多的专业人士提及。"中国迄今为止尚无成功的监管先例，而电力监管委员会能否为行业监管树立一面旗帜？"这是即将成立的电力监管委员会将要回答的一个课题，也是公众关注的焦点。■
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