文／ 刘毅峰
19世纪末以来，西方各国长期保持默默无闻的行政机关，一反常态，改变了过去消极被动、无所事事的状况，在巩固自己固有权力的同时，还扩展到司法和立法领域，而在深度方面，则表现为自由裁量权的扩增。现代经济的发展，社会对行政权所提供的“公共产品”的需求、对行政之手对社会资源进行再分配的依赖，都导致了行政权的不断扩大。
关于对行政权的规制，西方法治文明留下了两大思想遗产：一是洛克和孟德斯鸠“以权力制约权力”的分权制衡理念。分权学说通过纵横两个层面的权力分立，营造“权力中心多元化”的宪政格局，实现权力分散和“矮化”。分权并非目的，制衡才是根本。二是托克维尔“以社会(权利)制约权力”的思想。托克维尔通过对法国大革命的反思和美国宪政实践的考察，意识到一个觉悟了的、理性的市民社会所释放出来的巨大威力，是抗衡和制约国家权力侵犯的天然屏障。因为“社会独立之眼”包括多元化的相互交往的、较强自我组织力量且时刻警醒的市民社团——使各种统治资源呈分散化状态，从而使统治者进行垂直统治的成本增大。这时理性的统治者有可能会放弃对某些事务的控制。
现代社会对行政权爱恨交加的矛盾心理，预示着依赖传统范式实现对行政权的规制已经很难奏效。其实，现代控权机制的观念已经发生了深刻变化：控权并不仅仅是“以权力(权利)制约权力”，还意味着在法律的驾驭、支配下尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力。一个有效的政府不仅要防止权力的滥用，而且要积极地维护法律秩序，借以保障人们应具备的社会和经济社会条件。“权力制约权力”和“权利制约权力”并举的方式，是当前对行政权规制的重要方式。
当今世界，确定行政诉讼受案范围的做法，大致有两种：一种是法定式，即通过法律确定行政诉讼的受案范围，如美国、日本、德国等等。美国是实行不成文法的判例法国家，但行政诉讼受案范围却基本上已经行政程序法和其他有关法律的明确规定，只是后来通过直接适用宪法的正当程序条款，以判例形式进一步扩展了行政诉讼受案范围。一种是判例式，即通过判例确定行政诉讼受案范围，如英国、法国等。英国作为判例法国家，没有统一的行政诉讼法，行政诉讼受案范围主要依据判例和习惯。法国是实行成文法的大陆法系国家，但是法国的行政诉讼受案范围却主要依据判例。
回顾我国20多年行政诉讼受案范围的发展演变过程，大致经历了四个阶段：一是单项法律法规个别授权阶段。二是行政诉讼法有限制的统一授权阶段。1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的行政诉讼法对行政诉讼受案范围进行了统一授权，有限度地扩大了行政诉讼的受案范围。具体做法是采用“概括＋列举＋排除”方法。三是行政复议法间接扩展授权阶段。1999年4月29日九届全国人大常委会第九次会议通过颁布的行政复议法间接地扩大了行政诉讼的受案范围，将绝大多数的具体行政行为都纳入行政诉讼的范围。四是司法解释自我扩展阶段。虽然行政复议法间接地扩大了行政诉讼的受案范围，但进步有限。为了进一步完善行政诉讼制度，2000年3月10日，最高人民法院废止了1991年发布的《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》，重新发布了《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》。新的司法解释在行政诉讼法允许的范围内，根据实践要求，采取“概括＋排除”模式，对行政诉讼受案范围进行了重构和扩展。
行政审判权是一种司法权，其与行政权的关系取决于司法权与行政权的关系。按照权力分立制衡理论，司法权与行政权是相互独立的，司法权由法院来行使，行政权由行政机关来行使，法院独立行使审判权。根据国外分权与制衡理论，分权是为了防止权力的滥用，“不受约束的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，但仅有分权是无法防止暴政和权力滥用的，因为“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了”，人性的弱点决定了权力滥用的可能，从事物的性质来讲，要防止滥用权力，就必须权力制约权力。”
行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约的，实质上为司法权介入行政领域提供了合法性的依据。但是司法权对行政领域介入的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性。行政主体所管辖的行政事务具有多变性、复杂性和广泛性的特点，经常需要行政主体即刻处置并立即执行，否则不利于保护社会公共利益和公民、法人或其他组织的合法权益，如果对所有的行政行为——只要行政相对人提出异议，都必须进入司法程序接受司法审查，那么，行政主体就难以维持正常的社会发展秩序，社会可能陷入一片混乱之中，所以，行政诉讼中司法权制约行政权的同时还要在一定范围内尊重与礼让行政权，即给行政事项留出一定的空间，尊重行政权的行使。
从我国行政诉讼受案范围的发展史可以看出，我国法院的行政审判权随着受案范围的扩展，在不断扩大，当然，其扩大的方式是循序渐进的。1999年颁布的行政复议法，以间接的方式扩展了行政诉讼的受案范围，法院对行政行为的行政审判权随之扩大。但是，这种扩大是有限的，首先，有相当一部分案件等于要求复议前置，即行政诉讼法没有纳入行政诉讼受案范围的那部分案件，必须先经过行政复议，对复议不服才能提起行政诉讼，影响了司法救济的效率。第二，行政诉讼法对行政诉讼的起诉主体资格、被告资格、行为等方面的限制，并没有因为行政复议法的颁布而改变。因此，行政复议法对行政审判权的扩大是很有限的。2000年的司法解释的规定，通过对原告资格、可诉行政行为概念、被告资格等概念的从宽解释，进一步扩展了受案范围，从而进一步了扩大了行政审判权。
司法权与行政权之间能够相互博弈、彼此制衡，是一个我国法治不断发展的可喜结果，虽然仍存在着很多不足，比如立法方面存在很多技术性问题，受案范围仍然过于狭窄等等。但正如行政诉讼法草案说明中写到的：“行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大。”没有一部立法能够做到完美无缺，即使在订立时完美无缺的立法，也难以包容不断变化的现实图景和层出不穷的新现象。一个能够保持足够的能动空间和开放式的态度，弥补立法的不足，顺应现实需要的司法，是十分重要的。不否认立法规定的行政范围狭小，但是司法权与行政权之间良性互动的欠缺，确实目前影响行政审判权的根本原因。有些法院领导不敢大胆行使行政审判权，对行政审判工作的重要地位和作用认识不高，重视不够，对于来自各方面的非法干预不能理直气壮地加以排除；有案不收、久拖不结、权钱交易、官官相护等司法不公正现象仍不同程度存在，不少地方还比较严重；行政审判工作发展不平衡的问题也比较突出；行政审判的司法环境还不够理想。
从现代宪政理念出发，公民诉权应是宪法和法律保护的其他性质权利和自由的保障性人权。因为，相对于政府的保障责任而言，位于可以从平等性、穷尽性和彻底性方面保障法律上人权实然性的只有诉权，即法律制度应当保证公民个人可以享有自由地陈诉保障人权要求的权利。这种权利相对于其他法律上的人权而言是基础性、绝对性和前提性的。在一个行政权力无处不在、无时不在的行政国时代，公民诉权制度的建构和完善具有特别重要的宪政价值和意义。
公民权利与行政权相比，时时处于被支配的弱势地位和被侵犯的可能性中，而在司法权的本质特性决定了其对社会资源的占有量和支配力，远远无法与强大的行政权相匹敌，因此也就无法也不可能自动、独立、有效地控制行政权的扩张趋势和破坏潜能。为此，只有赋予并扩展公民诉权这一程序权利，并实现公民诉权与司法审判权的有机结合，后者才能在来自民间力量的呼应、协助下，形成合力、壮大实力，增强对行政权的控制力，使司法权在势均力敌的情况下实现对行政权的制衡。
普遍的、现实的公民诉权的存在，形成了一个约束行政权的潜在的、强大的宪政氛围，在这种无形力量的笼罩下，行政权的行使主体在权力的运用过程中往往能够慎重地考虑自己行为结果的正当性和合理性，从而顾及到公民利益，并将其作为行政目的的一个重要参数给以足够的重视。
公民诉权在受案范围中的体现就是原告资格的确定。之所以在行政诉讼中确立原告资格制度，是对两方面价值进行权衡的结果。一方面，需要为权利或利益受到行政行为不利影响者提供司法救济。“无救济便无权利”。司法机关由于其固有的超然中立地位和最有优势保证实质正义的程序特性，现代国家定纷止争的职责主要落在它的头上，司法救济也被普遍视为具有最终的、最为根本的意义。因此，保证司法机关的大门向每一个人开放以使任何一个需要得到救济的人都能实际上得到救济便成为国家对公民所负的一项义务。为此，法律确定的诉权主体的范围应当是广泛的，此外，行政诉讼不仅仅是一种救济机制，同时还是一种控制行政权力滥用的机制。这种控权功能从最终意义上讲也是为了保障公民权利。在有些时候，行政行为侵犯了公共利益，但很难说它具体侵犯了哪个或哪些人的利益，此时也应当存在某种机制能够发动司法权对行政机关进行监督，纠正违法行政行为。因此，从实现行政诉讼救济和控权功能最大化的角度分析，原告资格应当尽可能的宽松，甚至应该允许任何人将某一行政争议诉诸司法，即取消原告资格的限制。
另一方面，又需要对起诉人设置一道“门槛”，以避免无谓地牺牲公共利益和他人利益。这道“门槛”的作用在于以下几方面。其一，避免滥诉，防止一些人仅仅是出于探讨理论问题的目的或者出于其他动机而将没有任何意义的或人为制造出来的案件诉诸司法。其二，维护社会秩序，防止人们无端地被他人所干挠。在行政诉讼领域，这一作用尤为重要，因为与起诉人相对的是代表公共利益行使国家行政权力的政府机关或组织，如果允许随便什么人均可对其行为起诉，势必会严重影响行政目标的顺利实现；而且还可能导致行政主体因其被诉的危险性过大，重压之下，很可能失去行使职权的主动性、创造性，以致不敢有所作为。
