文 / 吴世民
民政业务涉及领域广，且相对分散，随着经济发展、民生需求和社会问题更加复杂多样，用制度和法规系统地解决群众基本生活、养老、医疗等民生问题的需要越来越迫切，搞好民政法制建设显得尤为重要。怎样通过加强民政法制建设破解民生建设中的诸多难题？如何在贯彻“大民政”理念中促进民政法制建设？民政部门在加强民政法制建设中应发挥哪些关键作用？
自从北京市推出“大民政”后，出台了一系列利民惠民的新政，受到舆论关注和老百姓的赞誉。但要使“大民政”建设保持连续性和可持续性，最重要的是使其实现制度化和法制化
法治民政，法佑民生，是大民政的突出特点和内在诉求，也是执政为民，依法行政，建设法治政府的必然要求。
贯彻大民政，离不开法制建设的支撑。建设大民政要依据法律，符合法律，要在现有法律制度指导下严格依法行政。大民政要大的持久，其实践成果，要首先落实为政策，实现制度化，条件成熟时还要按照有关法定程序，转变为法律，实现法制化。只有这样，才能确保“大民政”理念探索实践所取得的可贵成效以及进一步推进实施，有制度化设计的地方性法规、政府规章，成为各部门、各地区必须执行的法令，从而能有效减少人为因素，大大强化执行力度，方便各项惠民利民政策健康、全面、可持续地发展下去。
其次，法制建设，也离不开“大民政”的实践。有法制需求，才有法制建设。多年以来，北京市委、市政府高度重视民政法制建设。特别是近两年共制定涉及社会救助、社会福利、优抚安置、老年人优待等方面行政规范性文件76件，涉及300项惠民、利民政策，出台了上百项惠民利民重大举措。民政法制建设，就是要围绕社会组织管理、慈善事业发展、老龄事业统筹、社会救助、殡葬管理和社区建设等当前民政重点热点业务上的突破，加大法制建设的探索力度，多研究、多规范、多创新，以民政业务创新带动法制创新，以法制发展推动民政业务发展。
民政法制建设是一项重大的社会系统工程，在贯彻“大民政”理念中应促进民政法制建设
当前，我国正在全面落实依法治国基本方略并加快社会领域立法步伐，这为我们全面加强民政法制建设提供了有利环境。
贯彻“大民政”理念，要求我们在法制建设的指导思想上，不仅要强调管理，而且更要突出强调服务。除了继续加强行政管理类法制建设，更要加强保障民生方面的法制建设，更加注重程序公正和民政对象利益的表达、救济与维护。体现在我们民政的立法角度上，将更多的从强调“管理”，转向强调“服务和扶持”。
贯彻“大民政”理念，要求我们在法制建设的涉及领域上，要从单纯强调静态行政立法的传统做法上尽快转变观念，要从动态和系统的角度全面涵盖行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼、行政仲裁、行政调解、行政监督、普法教育和法制理论等各个方面。
贯彻“大民政”理念，要求我们在法制建设的具体内容上，民政要从传统的民政管理方式走出来，紧贴保障民生的核心需要，面向社会、面向民众基本的生活保障、医疗、住房、就业、教育、福利等全方位民生事务拓展。
民政法制建设，往往直接涉及广大民生利益，社会影响面大，群众关注度高。民政部门在加强民政法制建设中应发挥关键作用
民政部门作为政府组成部门和民生政务最集中的部门，是“大民政”理念的践行者，应该发挥突出的作用。所以在大民政的法制建设方面，民政部门要站好自己的位置，发挥好自己的作用。
首先积极履行职能。对于属于民政部门职权范围内的，要积极主动地履行职责。有些法制建设，内容涉及其它行政管理部门的，要积极主动地与其进行沟通协调，争取多部门联合，共同出台政策。对属上级的立法权限的，民政部门作为政府的组成部门，也应积极主动地形成立法建议和立法草案，并及时上报。
二要严格依法办事。进行法制建设，要严格按照宪法、立法法等法律法规所规定的法定权限和法定程序进行。既不能超越职权，也不能违反程序性规定。要把严格依法办事建立在建设有中国特色的社会主义市场经济的客观规律基础之上。
三要务必讲求质量。法律制度建设，要有稳定性，不能朝令夕改，因此，法律制度建设的质量，十分关键。贯彻大民政理念，不仅要求法律制度出台的速度快，更要出台的质量高。这就要加强调研，确保出台的法律制度遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕保障民生的核心需求，统筹考虑到人民群众的现实与长远利益；确保出台的法律制度内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题。
四要统筹规划。保障民生的法制建设，涉及范围广，涵盖内容多。要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定法制建设计划。要优先考虑贯彻大民政紧迫需要，紧贴“保发展、保民生、保稳定”的工作大局。要正确处理好法制建设与推进改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。要善于发现并把握出台政策的时机，充分利用所拥有的立法权责，进行制度创新，填补立法空白，通过制定出台规范性文件，快速规范相关民政业务和行为；要通过细化上位法的模糊规定并结合实际出台配套政策，推进大民政的深入贯彻，促进民政事业发展。
五要争取开门立法。要改进推进法制建设的工作方法，做到开门立法，不能闭门造车。要采取多种形式广泛听取意见，既要重视发挥专家学者的作用，提高法制建设的专业化、规范化程度，也要努力问计于民，问需于民，扩大公众参与程度，切实保障群众的知情权、参与权。重大或者关系人民群众切身利益的法律制度草案，采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式广泛听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大群众的现实利益和根本利益。
六要讲求立法效益。要积极探索建立法制建设的成本效益分析制度，不仅要考虑立法过程的成本，还要研究其实施后的执行成本和社会成本。规章、规范性文件施行后，民政部门无论作为制定机关还是实施机关，都应当定期对其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关。确保民政各项法规能够落到实处。
根据以上要求，即将出台《北京市民政局行政规范性文件管理办法》和《北京市民政局立法工作程序性规定》，建立民政立法项目库，将从工作程序到制度内容，从政策法律文件的制定、修改到废止，全面进行规范，全面加强民政法制建设，全力推进大民政实践成果的固化。2009年是首都大民政理念全面贯彻，深入实践并取得丰硕成果的一年。2010年，我们将在此基础上，大力推动这些成果固化，要完成《北京市福利企业管理办法》的立法工作，让福利企业和残疾职工切实享受到大民政的实践成果；积极推进北京市慈善事业地方立法的调研论证，促进首都慈善事业发展；根据大民政要求和实践成果，修订《北京市老年人权益保障条例》；全力开展社会团体管理和促进、福利机构管理等方面的立法调研。同时我们还要加大法制宣传、教育、培训、指导和执行力度，进一步理顺行政执法体制，规范行政执法行为，力争在推进依法行政方面取得更大成绩。 (作者为北京市民政局局长)
