构筑由国家的外交保护和领事保护为主导，以国内外民间社会团体法律援助为支撑，以提升境外公民自我保护及维权能力作为基本环节的制度框架，将有助于增强中国现有海外公民保护制度的完整性。

　　中国公民境外保护的现行机制，面临前所未有的压力与挑战

　　改革开放30年来，越来越多的中国公民跨出越开越大的国门，旅游探亲、留学务工、经商投资、学术交流或长期居住；而经济全球化和区域化的不断推进，为中国企业在境外投资经营、开展贸易和各类经济技术合作创造了有利条件。官方数据显示，2006年仅中国在海外的劳务人员总数就已达到67.5万人，在海外设立的中资机构有1万多家，目前这些数字肯定又大了不少。随着在境外工作和生活的中国公民日益增多，由于国际政治因素及族群间隔阂导致的政治、经济、文化冲突，加上恐怖主义等非传统威胁，中国公民境外保护的现行机制，无论在保护范围还是在保护效用等方面，都面临前所未有的压力与挑战。

　　境外公民是国家财富及海外利益的一个组成部分，保护境外公民历来受到中国政府重视，并由此构成了中国对外政策及对外交往的一个重要领域。秉持“以人为本”的理念，构建由国家、社团、公民等三个层面支撑的全方位的保护机制，有助于完善现有的保护机制，满足中国公民对海外维权的多层次需求。

　　公民的境外权益，可划分为人身权益、经济权益、文化权益、社会权益等四个种类。公民境外保护的焦点问题，主要为劳动争端、涉外婚姻争议、海外财产继承、海外意外伤害事故及其他突发事件处置等。目前中国公民境外权益实现的途径，多倚仗外交保护和领事保护，或无序的公民自我救济；但外交及领事保护是有条件的，受制于国际法和国内法的严格约束，此外，频繁地使用外交及领事保护也不利于维护我国国际形象，并有可能加剧境外中国公民与居住国公民的族群矛盾与冲突。

　　受益于中国经济的快速发展及国力的日渐强盛，由华侨和境外中国公民组成的民间社会团体如商会、联谊会、行业协会等，正在壮大发展，它们在向境外中国公民提供民商事法律援助方面，不仅有着熟悉当地法律及情况的优势，而且也有一定的经济支持能力。同时，提升境外公民的自我保护及维权能力，是强化中国公民境外救济功能的基本环节。以美国为例，至2006年9月，加入美国国务院海外安全咨询委员会的有3500家美国企业、教育机构、宗教组织和非政府组织。英国近期拟实施的领事服务管理新模式——领事地区经理人网络，并不作为外交部与驻外机构联系的中间环节，而仅负责监督指导某一地区的领事服务，以确保这个地区的资源得到统一有效的调配和利用。以此为参考，构筑由国家的外交保护和领事保护为主导、以国内外民间社会团体法律援助为支撑，将提升境外公民自我保护及维权能力作为基本环节的制度框架，将有助于增强中国现有海外公民保护制度的完整性。

　　构建符合国际规范的公民境外保护立法体系，加速海外发展战略进程

　　尽管当今世界的发展呈现出经济全球化的态势，为中国保护境外公民合法权益提供了较为有利的国际环境，但除了须具备制度上及法律上的保障外，保护机制的功能发挥还取决于机制运行的效率，即体现在综合决策与协调的管理能力、专有机构及专业人员的合理配置、专项资金的筹集与保障，以及相关服务系统与社会公众监督体系的有效作用等方面。例如，利用互联网开设专门的境外公民保护网站等。一些西方国家业已成熟的公民境外保护制度及社会化服务体系，为中国提供了可资借鉴的实例。美国在没有外派领事机构的世界各地城市设有领事代理处，由受薪与不受薪的两类领事代理人为海外美国公民提供紧急服务。领事代理人受所在领区使馆或领馆的首席领事官领导，通常由在海外的美国公民担任，如果没有合适的美国公民人选，也可由非美国公民担任。

　　对于中国而言，加入世界贸易组织意味着愿意接受现存国际规则，并可以运用这些规则来保护自己的利益。中国境外公民的权益保障和实现，离不开完备的涉外民商事立法，构建符合国际规范的公民境外保护立法体系，既是中国法制建设的战略目标，也是加速海外发展战略进程的重要内容。加快有关国际条约和公约的缔结及批准步伐、拟定《中国公民境外保护法》、扩大民刑事司法协助或引渡条约的签约国范围等举措，将有助于强化我国公民境外保护机制的法律支撑。创立中国公民境外保护专项基金和完善境外中国侨民的登记制度，对拓宽保护经费的来源及便于境外中国侨民的管理将有积极意义。日本的海外国民登记电子档案、美国的网络领事数据库系统、英国的领事服务集中化模式等，以及在保护境外公民权益方面西方国家渐渐流行的外包商业操作模式，值得我们重视与研究。(作者：单海玲  上海财经大学法学院教授)