□ 文/ 陶满成
联合国难民事务高级专员公署(联合国难民署)是全世界最重要的人道主义机构之一。该署根据1950 年第5 届联合国大会决议于1951 年1 月1 日在日内瓦成立。1971 年我国恢复在联合国的合法席位后，我国于1979 年6 月恢复了在执委会的活动，每年派团出席执委会届会，并派部长级代表团出席了多次有关难民问题的国际会议。此外，自1978 年以来，中国政府本着人道主义精神先后接收了28.3 万印支难民。难民署也于1979 年下半年开始向在华印支难民提供援助并设立了驻华任务代表处。1982 年9 月，我国加入《1951 年难民地位公约》和《1967 年难民地位议定书》。1995年12 月1 日，难民署驻华任务代表处升格为代表处; 1997 年升格为地区代表处，主管中国大陆、香港、澳门、蒙古和北朝鲜的难民事务。双方合作总体良好。
中国与联合国难民署的主要合作
中国与难民署保持了十分良好的合作关系，尤其是在解决印支难民危机问题上(中国曾安置28.3 万印支难民，这是国际难民史上最大的一次难民安置行动之一)。双方相互协调、共同磋商，努力寻找解决问题的根本方法，建立了相互信任的友好合作关系。中国参加了难民署组织的多次会议，并数次承办有关救助难民的国际会议，一直在为国际社会解决难民问题做出积极贡献。
中国也在考虑如何改进、完善有关法律体系，以进一步体现中国致力于解决难民事务的态度。随着实力的不断增强，中国将在国际难民救助领域发挥更突出的作用。中国与联合国难民署的合作主要包括：
在华印支难民问题1975 年越共在革命胜利后采取激进措施，在20 年内迫使300 万人离开越南、老挝和柬埔寨，造成了著名的印支难民问题危机。70 年代末至80 年代初，其中超过28 万难民离开越南涌入中国(90% 是华裔)。自1978 年以来，中国政府本着人道主义精神先后接收了28.3万印支难民。此外，在1981 和1982 年，中国为来自泰国难民营的2500 名老挝难民和为数不多的柬埔寨难民提供了重新安置，中国从而成为世界上接收印支难民最多的国家之一。1979 年11 月，我国和难民署签订该署援助在华印支难民的项目协议。为执行援华项目，难民署自1979 年10 月起在华设立任务代表处，与中国合力进行印支难民救助事务。在过去的20 多年中，联合国难民署援建了105 所中、小学，供难民儿童接受基础教育。更多的难民儿童融入到当地中国学校，接受与中国学生同样的教育。难民署还提供了小额奖学金，鼓励那些有学习能力的学生接受高等教育。
来华印支难民被分别安置在广东、广西、福建、海南、江西六个省和自治区。20 余年来，中国政府本着“一视同仁、不予歧视、同工同酬”的政策，向他们提供了有效的庇护，对他们的生活、生产、就业、教育、医疗等基本权利给予充分的保障。为此，中国政府付出了巨大的人力、物力和财力，至1998 年底，仅中国中央财政的专项投入已达7 亿5 千多万美元。与此同时，难民署援华项目发挥了积极作用，累计提供了9千多万美元的援助，实施了各类项目近600个，使90%以上的在华印支难民不同程度受益。从1994年开始，难民署将援华项目集中在最贫困的难民群体上，并对项目实行周转金式管理，回收后的资金继续为难民创办新的就业创收项目。1999 年为难民署向在华难民提供周转金项目资金的最后一年，之后周转金项目自行运转，并签署援助资产移交书。
从1992 年到1997 年，约3700名老挝难民(包括他们的大家庭成员)表示希望从中国返回老挝。联合国难民署会同有关政府为他们的自愿遣返作了安排，并为他们返回老挝后重新融入社区提供了援助。另有5 个柬埔寨难民家庭和800 多名老挝难民留在了中国云南省，与当地人融为一体。如今四分之一多个世纪过去了，这些华裔难民和他们的子女已经事实上完全融合到当地社区，这个群体成员的社会经济地位似乎与当地的中国人不相上下。为了确保他们长期而持久地融入当地社会，联合国难民署目前正继续与中国政府合作，寻求印支难民的最终入籍。
日常难民业务中国政府与难民署驻华代表处密切合作，保护在中国的来自不同国家的由于畏惧迫害而不能回国的难民。中国政府配合难民署驻华代表处，为这些难民提供临时保护，直至帮助他们能够重返家园或安置到第三国。近年来，中国周边的缅甸、巴基斯坦、及非洲的索马里等国、中东地区部分国家危机频繁发生，导致这些国家的部分国民通过各种途径进入中国，成为在中国向难民署驻华代表处申请政治庇护者的主体。
比如在对于非洲和中东难民的过程中，中国政府和难民署驻华代表处就进行了较好的合作，在缅甸难民问题上也有了较好的合作基础。联合国难民署2009 年8 月28 日表示，由于缅甸政府军同少数民族武装在中缅边境地区发生武装冲突，自8 月8 日以来已经有近3 万缅甸难民逃入中国云南省；难民署赞赏中国政府接济了这些缅甸难民。根据联合国电台记者黄莉玲的报道：难民署对约3 万名因武装冲突逃入中国云南省的缅甸难民表示关切。该署正在与相关当局联系，以了解出逃难民的需求。难民署发言人马赫西奇(Andrej Mahecic)表示，难民署已了解到，云南地方当局已经向缅甸难民提供了紧急庇护所、食品和医疗保健服务。马赫西奇说：中国是亚洲为数不多的几个签署了1951 年《难民公约》的国家，我们赞赏中国对难民不推回原则的尊重。难民署重申，愿意为相关当局提供支持，以满足缅甸难民的需求。"缅甸政府军和少数民族武装在该国掸邦果敢地区的对峙和冲突开始于8 月7日，出逃的缅甸难民目前逗留在云南镇康县南伞镇由地方当局划定的区域内。最近阶段，这个问题有越发突出的趋势。联合国难民署方面已经就这个问题进一步加强与中国政府的沟通协调。难民署总部应急协调员已经数次访问中国。共同促进国际难民救助事业的正常运转作为联合国难民署执行委员会的成员国，中国多年来一直积极参与确定难民署工作方针和批准其年度预算的工作。
此外，中国同时也是难民署全球人道主义行动的捐助者。中国参加了难民署组织的多次会议，并数次承办有关救助难民的国际会议，一直在为国际社会解决难民问题做出积极贡献。中国也在考虑如何改进、完善有关法律体系，以进一步体现中国致力于解决难民事务的态度。例如1999 年10月4～8 日，中国驻日内瓦代表团乔宗淮大使率中国代表团出席联合国难民执委会第50 届会议。香港特区保安局助理局长苏锦成作为中国代表团成员与会。乔大使在会上发言阐述我有关立场和主张，强调国际社会成员在解决难民问题中应各尽其责，分工合作。难民来源国、庇护国、安置国和捐助国之间应建立互信互谅的合作伙伴关系，资源互补，各自承担义务。国际社会应平等对待各地难民，避免采取双重标准和歧视性作法，任何国家都不应抱政治偏见和私利处理难民问题。乔大使还介绍了我国为28 万印支难民提供援助和保护的情况。苏锦成在会上介绍了香港特区为越南难、船民提供保护情况。11 月23～26 日，联合国难民署捐助募集处处长嘎巴丹访华。嘎分别与民政部印支难民办公室、外经贸部援外司和外交部国际司等有关单位官员举行了会谈。
其他合作中国和难民署还在难民法宣传和救济物资采购等领域开展了卓有成效的合作。联合国难民署承担着在中国宣传难民法的任务，以提高政府有关部门，学术机构和公众对难民、联合国难民署的职责，以及难民保护的认识。在中国人民大学校方的支持下，联合国难民署驻华代表处的第一个志愿者队伍于2001 年5 月在人大成立。这些志愿者不仅参与联合国难民署的工作，组织了形式多样的活动，还在同学和社区中宣传有关难民的基本知识。在救济物资采购合作方面，2005 年8 月25 日，联合国难民署义乌采购信息中心在义乌国际商贸城挂牌成立。目前，难民署拟进一步加强在中国的采购工作，并准备招聘专职协调员。
中国和联合国难民署在中国国内有关难民事务的现行合作模式是：由联合国难民署驻华地区代表处进行难民登记、初审、二审工作，代表处还负责难民和寻求庇护者的服务工作。中国外交部负责处理与联合国难民署及其驻华地区代表处有关的外交事项，比如履行相关公约、代表处职能调整、外交官的人事变动及接受抗议、进行交涉等事项。中国公安部门负责外国人的在华居留和管理工作(将难民和寻求庇护者视作一般在华外国人)，也对于第三国安置等事项给予必要的支持。民政部门继续负责印支难民问题，也包括与难民署进行采购和救济等方面的合作。广西等六省区还设有专门的印支难民安置办公室。在朝鲜“脱北者”问题上，中国接受的合作模式是：1、容忍朝鲜人非法居住在中国东北地区；2、创造渠道提供给一些北朝鲜人，使他们通过中国到其他邻国，以便得到保护和安置；3、与难民署和韩国使馆合作进行一些救助活动；4、在一定的群体中执行国际难民标准。-
