□文/陶满成 闫菲菲
国际NGO已经成为了当今国际社会的重要力量。从1874到1914年，注册的国际NGO的数量已经从32个增至1083个，其中包括国际红十会和奥林匹克委员会。今天，国际NGO的数量已经达到13000多个，其中有1/4是在1990年以后涌现出来的。1948年，联合国宪章正式承认国际NGO在经济和社会理事会(ECOSOC)中的咨询地位。国际NGO在从气候变化到国际贸易等系列领域的重大全球会议谈判中发挥了举足轻重的作用。”1同样，数量如此庞大的国际NGO在危机救助的过程中也发挥着重要的作用。
在公共危机恢复中发挥作用的优势。
NGO又称作第三部门，与政府部门相比，在众多领域具有非功利性、灵活性、创新性等特征，对民众需求较敏感，能及时发现社会问题及不稳定因素；NGO多是开放式、网络式的志愿组织，这种组织结构的优势之一就是直接联系社会公众，有利于整合社会资源，能配合政府落实应对危机恢复的政策措施；NGO介入公共危机恢复管理是基于志愿精神而不是行政权力，因而能更多地考虑危机受害者的具体需要，及时动员公益资源开展相关救助活动。与企业相比，NGO少了许多企业难以摆脱的增加利润的需求，因而不会像企业那样在服务质量方面打折扣，这使得它与政府类似，有更充分的动力和立场介入公共危机恢复管理，把促进社会进步、服务公共利益作为己任。在危急时刻，NGO能够发挥诸如信息传递、整合社会力量、关注弱势群体、提升公民道德意识、协助政府部门工作等功能。可以说，“NGO所具有的公共性、民间性、非营利性和志愿性等特点使其在公共危机管理中显现出独特的优势。第一，反应灵活。能对外界灵活作出回应，因而更可能把具体细致的工作做到位，根据实际情况不断修改救助策略，将触角伸及政府无法顾及的地方。第二，专业性强。许多NGO组织在各自的行动领域都有很强的专业知识和实践经验，拥有一支资历颇深的专家队伍，更能做好诸如医疗救援、净水供应、提供关爱、心理辅导等一些专业性很强的工作。第三，工作细致。NGO长期深入民间和群众，具有良好的群众基础，因此可贴近灾民，关注救灾细节，对政府救灾起到拾遗补缺的作用。民间公益组织还可以通过自身的网络和管道积极引入社会资源，尤其是吸纳全社会的志愿力量，并为这些志愿力量提供有效参与救灾工作的途径。这些资金、物资和志愿者人力都可以有效减轻政府负担和压力，同时也为社会资源的筹措开辟多样化的渠道。第四，主动参与。NGO的救助并不只是一个简单的施予过程，它更强调深入当地、深入实际去倾听、理解和帮助人们发出声音，提升人们自救、自助的能力。这种参与，也使得政府能更准确地把握民意和民需，从而也能更有效地配置救灾资源和赈济灾民。”
在危机恢复过程中发挥作用的主要领域。从国际经验看，公共危机发生之后的社会重建阶段是NGO参与最广泛、深入，优势最突出的阶段，主要体现在下述领域：细致的专业领域，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面，是NGO发挥重要作用的领域；自治参与领域，通过公民参与、志愿者组织，NGO往往可以保持社会资源的持续动员，并形成自我组织、互助服务的社区发展模式。
在公共危机恢复中发挥作用的基本模式。角色和步骤是国际NGO发挥作用模式的重要内容。危机恢复的具体步骤包括：建立危机恢复小组、获取信息、确定危机恢复对象和危机恢复对象的重要性排序、制订危机恢复计划、恢复计划的执行等。包括国际NGO在内的NGO在危机恢复中的角色定位既是让NGO工作人员明确自己承担的使命，也是告诉别人NGO在以什么身份工作。一般而言，危机恢复阶段的NGO承担着四种角色：
“1.执行者——是指NGO或者承担来自政府或捐助机构项目的一部分而动员资源来向灾区提供物品和服务，或者将这些活动列入自己组织的项目，如心理咨询服务、一定程度的医疗服务、生计恢复、社区文化活动、助老助残等。2.倡导者——就是NGO可以在灾区发挥鼓舞、促进或激励作用，如通过培训与合作，把新的发展理念、新的工作方法、新的公共服务内容等传递给合作伙伴和服务对象，进而传播给社会各界。3.合作者——包括NGO与政府、捐助机构、私营部门或其他NGO之间就某些事项所进行的合作活动，如某些项目的合作。4.陪伴者——许多公益组织在行动中把自己界定为陪伴者。”4国际NGO如何进行人员调配也是危机恢复阶段十分重要的内容，具体而言主要包括：进行人员需求分析、征募人员、人员选择和分配岗位、组织人员开展救灾、监控评估和反馈等阶段。这当中必须坚持的原则包括：快速反应和高效组合、信息沟通、民命优先、自愿服务、动态平衡和协同处理等。
在公共危机恢复中发挥作用的局限性。任何危机通常都具有三大特性：“其一是威胁性，其二是不确定性，其三是突发性和紧急性。”6与之相对应，危机管理也具有以下特征：1、突发性，一般是在国家和社会毫无准备的情况下瞬间发生，给国家和社会带来混乱和惊恐，令人措手不及。2、破坏性，可能带来较严重的物质损失和负面影响，有些危机用毁之一旦来形容一点不为过。3、不确定性，征兆一般不明显，难以预测。4、急迫性，国家和社会对危机做出的反应和处理的时间十分紧迫，任何延迟都会带来更大的损失。5、信息资源紧缺性，危机突然降临，决策者必须快速决策，时间有限，相关信息渠道可能出现瓶颈，同时决策者也很难发现准确信息。6、舆论关注性，常常成为人们谈论的热门话题和媒体跟踪报道的内容。这些特点决定了危机管理必须具备以下基本要素(危机管理必须具备的条件称为危机管理要素)：配备专业的危机管理人才。采取先进的危机预测手段和措施。及时、有效地消除、处理危机。相比这些客观需要，国际NGO由于自身特点决定了其在危机恢复的过程中的作用具有一定局限性。
在危机恢复的整个过程中一般只能当配角。作为民间力量，NGO不论多么强大，都应在当地政府的配合下才能有效地开展救助工作。因为在大多数情况下，政府都是应对公共危机的主导性力量，NGO只能起到辅助作用。尤其在非母国开展救助工作，必须立足当地情况摸索有效的救援模式，对当地和当事国的情况的了解及是否相适应这些NGP顺利开展救助工作的基础。国际NGO通常只能在自己擅长的领域开展工作，有时难以适应灾难多样性的需求。灾难往往是多种多样的，国际NGO由于其自身发迹特点，决定了其往往擅于在某个或者某些领域开展工作，因而存在欠缺之处。比如美国国际慈善团就擅于进行地震和海啸救助，国际委员会专长于战乱救助，国际鹤类基金会则主要从事鹤类的生存救助，而盖茨基金会则专长于艾滋病患者救助等等。NGO工作人员的流动性过大影响其所救助项目的长期稳定实施。非政府组织人员变换过于频繁，这对于人员的专业性、项目的稳定性都构成负面影响。(作者单位：陶满成，北京大学国际关系学院；闫菲菲，北京财贸职业学院)
