优化空间布局 佛山南海推动全域土地综合整治
南海区推动全域土地综合整治
优化空间布局 探路城乡融合
广州日报全媒体记者冯嘉敏 通讯员颜倚云
(佛山市)南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，是一项系统而庞大的工程，也是一次转变发展模式的深层次改革。纵观南海的改革发展历程，都离不开自然资源部门的身影。日前，佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海在接受记者专访时表示，国土空间布局优化和全域土地综合整治是两大创新工作，未来南海将形成23个城市组团单元，明确集中建设区鼓励增量空间，引导内聚式填充发展，产业空间规划58处产业集聚区，引导集聚入园。
在佛山市自然资源局南海分局调查监测与耕地保护股股长张梦阳看来，这是南海的“第二轮土地改革”，将打破原来的空间和利益格局。作为首批探路者，南海将为广东提供解决同类问题的思路。
聚焦空间布局
生态、农业、城镇、产业“四集中”
20世纪80年代，当时的南海县曾以“六个轮子一起转”的自下而上“南海模式”，在集体土地上大力发展民营经济，取得了相当亮眼的成绩。然而，数十年的快速工业化，实际走的是“以土地换资金，以空间换增长”的外延式扩张道路，低成本土地开发和数量增长，导致土地资源消耗过快，产出率偏低，各类建设与非建设空间均呈碎片化分布，集体建设用地占比高、品质低，城不城、乡不乡，成为制约南海城乡融合发展的最大瓶颈。
今年9月19日，省委深改委印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》，指出南海要以国土空间规划编制试点为契机，以开展全域土地综合整治为突破口，促进城乡全面融合。
潘汝海表示，国土空间规划和全域土地综合整治，是南海这轮改革的创新与亮点。作为广东省唯一区级国土空间总体规划编制试点，去年11月，南海正式启动了编制工作，以此为契机，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间新格局，充分发挥规划引领作用，从顶层设计上来引导统领各项事业发展。据透露，试点工作立足调整重构型规划，聚焦以“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”为主题的“五量”规划，目前已形成阶段性成果。
聚焦南海空间碎片化问题，潘汝海表示：“我们提出了‘四集中’，即生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚战略与方案，促进城乡全面融合发展。”潘汝海介绍，生态空间整合各类生态管控要素，划定“生态一张图”，引导分级分期腾退。在此基础上形成23个城市组团单元，明确集中建设区鼓励增量空间，引导内聚式填充发展。产业空间规划58处产业集聚区，引导集聚入园。农业空间划定30多片永久基本农田集中区，结合国土空间综合整治，逐步引导基本农田正向优化。
全域土地综合整治
坚持全区一盘棋的原则
“南海必须深化改革，如果说分田到户是南海的第一轮土地改革，那这就是南海的第二轮土地改革。”张梦阳直言，这次改革将打破原有的空间和利益格局，而且南海作为第一轮发展的领跑者，路径依赖严重，破旧立新的改革将非常困难。
张梦阳认为，南海乃至珠三角地区的全域土地综合整治将更多地着眼于城乡接合部。“表面上是空间调整，后面是看不见的利益结构的调整，每个经联社、村小组、镇街都有自身的发展方向和意愿。”因此，南海首先要坚持规划引领，不局限于局部的改造，而是坚持全区一盘棋的原则，摸清家底，做好农村“三块地”改革、“三旧”改造、国土空间总体规划等重大改革试点的衔接，科学编制实施性整治规划。
潘汝海表示：“我们将在以往拆旧复垦、增减挂钩、‘地券’政策的基础上，制订出台佛山市南海区拆旧复垦(增减挂)实施管理暂行办法，出台相应的指标交易细则，建立拆旧复垦(增减挂)监测管理系统，指导全区各镇街开展拆旧复垦项目，放宽复垦地类限制。”
在土地置换方面，南海还将进一步改革创新土地置换制度，尤其是在取得国家和省的支持下，构建非建设用地与建设用地置换机制，实现各类土地可以通过置换进行腾挪和归整，为全域土地综合整治扫清障碍。
探索政策工具
深化现有政策实现新突破
事实上，多年来，南海已有了较为充足的政策储备，本次实验区着重提出的深化农村土地制度改革，构建城乡土地节约集约利用新格局任务中，多项的政策举措已不同程度在南海开展运用，南海要做的，更多是在以往政策基础上再深化、再突破。
在建立健全城乡统一建设用地市场体系方面，南海区作为33个全国农村土地制度改革试点之一，改革试点成效显著，特别是在入市改革方面，为国家提供了不少创新经验，实验区建设中将继续研究创新。
在集体土地入市方面，南海将深化探索集体土地整备机制，特别是结合整备机制探索中遇到的问题，对整备政策进行完善修订，制订集体土地整备中心托管行为税费征收指引，降低整备成本，推动低效存量建设用地盘活。
在混合开发和联动改造机制上，根据澳门城、创客小镇、爱车小镇、大冲工业园等项目开发实践，南海将进一步完善混合开发制度和联动改造制度，探索建立均衡改造机制。
