在面积占西藏一半、人口占总人口约30%的牧区，采取了和农区不同的政策。在改革时间上，牧区直到1959年下半年才着手实施民主改革。针对牧业的特点，从保护生产力、发展生产力入手，中央和西藏工委制定了一系列十分慎重稳妥的政策，开展“三反两利”(反叛乱、反乌拉差役、反奴役，牧主牧工两利)运动，把斗争的主要矛头指向叛乱的三大领主及其代理人和叛乱牧主，将他们占有的牲畜予以没收，按照“谁放牧归谁所有”的原则分配给牧民，对叛乱分子及其家属亦按当地一般生活水平留给所需的牛羊，未参叛的牧主的牲畜仍归其所有。牧区实行“三不”(不分、不斗、不划阶级)政策。以保护和发展牲畜作为民主改革期间牧区工作的中心任务。明确宣布牧区草场仍按原来放牧习惯继续放牧，除个别需要调整的以外，一律不要分配。还宣布废除三大领主霸占草场、牧场和收取草场税租等封建特权。反对和废除牧区种类繁多的乌拉差役，对农奴主及其代理人借给劳动牧民的高利贷，一律废除。废除剥削严重的“不生不死”出租牲畜方式(无论牧畜是否死亡或繁殖，牧民都必须按原定数量向牧主缴纳利息产品)，允许“有生有死”出租牲畜方式继续存在(把母畜租给牧民，繁殖的幼畜归牧主所有，如自然死亡可以注销，每年牧民缴纳一定数量的产品)，具体数量由出租方与承租方共同商定，从而促进了牧区的社会稳定，实现了人畜两安。

　　西藏长期实行政教合一的封建领主专政，上层僧侣和贵族一样担任西藏地方政府的官员，通过寺院和活佛拉章(活佛侍从组织)拥有大量生产资料和农奴。藏传佛教统治着人们的精神世界，藏传佛教上层直接统治着物质世界。寺院占有的土地约占全西藏耕地面积的1/3，僧侣领主直接控制着数十万农奴和奴隶。特别是哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺这三大寺的反动上层僧侣，是封建农奴制度的死心塌地的维护者。他们相约盟誓，反对民主改革，充当叛乱分子的中坚，把不少寺院经营成叛乱据点。平息叛乱后，党和政府对寺院的民主改革制定了明确的方针政策，实行宗教信仰自由，保护爱国守法的寺院，同时坚持宪法与法律进寺，彻底废除寺院的剥削压迫和各种封建特权，废除“政教合一”制度，实行政教分离，政治统一。在寺院民主改革中，贯彻依靠贫苦僧尼，团结爱国守法的宗教界人士，打击组织、参加叛乱的和最反动的农奴主、农奴主代理人的阶级路线。在寺院开展“三反三算”(即反叛乱、反特权、反剥削，算政治迫害账、算等级压迫账、算经济剥削账)。1959年下半年，制定了寺院民主管理试行章程，在经过部分寺院试行后，由西藏自治区筹委会正式通过，成为颁行全区各寺院的《寺庙民主管理章程》。在边境地区，实行了更加慎重、稳妥的民主改革政策，从而保证了边境地区的基本安定，保持了边境群众的生产生活正常进行。

　　党的坚强有力的领导，百万翻身农奴饱含极大政治热情的积极参与，正确的方针政策和灵活务实的具体措施，三者结合确保了民主改革的顺利进行。1961年4月21日，中共中央在《关于西藏工作方针的指示》中说：“中央高兴的看到自从一九五九年三月开始平息西藏的反革命叛乱以来，在不到两年的时间内，西藏工委领导进藏部队同西藏干部和西藏人民团结一致，共同努力，不仅基本上平息了反革命叛乱，而且基本上完成了民主改革，使西藏的社会制度和政治面貌发生了翻天覆地的变化，工作成就是伟大的。”

　　三

　　为期两年的民主改革在西藏历史上具有划时代的意义，是中国现代史上的重要事件之一，在人类文明史上浓墨重彩地写下了壮美诗篇。

　　(一)民主改革使西藏在社会形态上从封建农奴制社会转变为人民民主社会。民主改革前，西藏共有耕地330万藏克(西藏传统重量单位，1藏克约28市斤。1藏克地即播种1藏克青稞种子的土地面积)。其中地方政府占有将近39%，寺院占有将近37%，贵族占24%。在三大领主占有的耕地中，约有1/3是使用所属农奴的无偿劳役直接经营的，其余的土地以份地的方式分给农奴耕种。土地的占有权发生变动时，农奴随同土地一起隶属于新的领主。三大领主对农奴的剥削主要是强制性的地租和高利贷。地租藏语中称为“差乌拉”或统称为“差”。分为人役、畜役(俗称用脚走的差)和实物、少量货币(俗称用手交的差)两大类。农奴对地方政府、寺院和贵族三大领主支付的差乌拉明确分为两种，即外差和内差。外差是农奴对地方政府支付的包括劳役、实物为主和少量货币形态在内的租税，内差是农奴给所属领主无偿支付的劳役、实物或货币。

　　1959年，西藏约有人口110万，其中农奴主阶级占近5%，农奴阶级占95%以上，没有自由民。农奴主阶级分为官家、寺院、贵族三大领主和农奴主代理人两个层次。官家指地方政府，其上层官员由贵族和上层僧侣组成。贵族有200家左右，都是世袭的。农奴阶级人身分别隶属于三大领主，分为差巴，即领种差地的人；堆穷，即小户；朗生，即家内奴仆或奴隶。旧西藏通行几百年的《十三法典》、《十六法典》明确将人分为三等九级，从法律上规定人的地位不平等。