《江门市市区山体保护条例》获广东省人大通过

　　昨日（3月29日）下午，（广东）省人大常委会全票通过了《江门市市区山体保护条例》，成为我省首部有关山体保护的地方性法规。可以说，《条例》作为地方性法规可以弥补规范性文件的不足。那么，被寄予厚望的《条例》能保护好市区山体吗？当然，《条例》的实效有待时间去检验，但我们可以从《条例》诞生的过程，从中了解条例制度设计的科学性、合理性，以此“把脉”《条例》的实效。

　　人大监督力度空前

　　6年前，市人大代表一份有关山体保护的建议引起市人大常委会的高度重视。

　　“那几年，不少山体被随意破坏、铲平，发展大片大片的房地产，盖起一幢幢高楼大厦。多好的山水啊，不能再被破坏了。”在2011年召开的市十三届人大六次会议上，市人大代表、市机动车排气污染监测中心环保工程师王宇霞提交了《关于加强江门市区绿色山地保护的建议》，如今谈及当时提建议的初衷，她仍有些激动。

　　正是在这一年，市人大常委会将该建议列为重点建议来督办，对市区山体水域的保护进行连续三年监督，力度可谓空前。

　　在市人大常委会监督下，市政府于2013年出台《江门市区山体保护与利用管理规定》(以下简称《管理规定》)，还编制了《江门市区山体保护与利用规划》(以下简称《规划》)。通过对市区山体的地形地貌、植被情况等方面的梳理、评估，确定纳入保护范围的山体186座，面积约145平方公里，约占现状山体总面积的97%。

　　市城乡规划局局长林健生表示，《管理规定》及《规划》实施以来，市城乡规划局在审查控制性详细规划及相关专项规划中以此为依据，规范了山体利用的审批条件和审批程序，严格控制列入保护范围内山体的开发建设，从源头上避免了随意破坏和利用山体的行为。例如，在江门大道建设方案中金钟山的利用问题上，市城乡规划局严格按照《管理规定》的要求，修改原设计方案，并报市政府批准后实施。

　　林健生表示，“通过前期相关调研数据及配套文件出台，为我市山体保护立法工作奠定了坚实的基础，保障了立法内容的科学性。”

　　提升《规划》刚性

　　2015年5月，我市开始行使地方立法权，为顺应民意，将山体保护列为首批地方立法项目。

　　从去年9月开始，到同年12月，市人大常委会三次审议《条例(草案)》。在此期间，市人大常委会广泛征求意见，反复调研、讨论、论证，并开展表决前评估。

　　在条例审议时，不乏争论之声。《条例(草案)》最大分歧是保护指向性问题：是保护好《规划》，提升《规划》刚性，还是保护市区的山体及与之相关自然景观、人文景观等？市人大常委会城建环保工委承担《条例(草案)》初审，该工委主任宋强认为，《条例(草案)》保护指向应清晰，保护范围不宜过宽。

　　尽管存在争议，但对提升《规划》的刚性，市人大常委会相关工委、专家达成一致。

　　最终，为提升《规划》的刚性，《条例(草案)》作了四个方面的制度设计：一是明确《规划》编制的规范要求。二是明确《规划》编制的程序要求。三是明确纳入《规划》的山体范围。规定将风景名胜区、森林公园及饮用水水源保护区内的山体等纳入《规划》。四是明确《规划》的效力。规定任何单位和个人不得擅自改变《规划》，并对可修改的相关情形进行列举。

　　市人大常委会法工委主任余志坚认为，《条例》有明确的目的性和针对性，主要重点在于令《规划》更有刚性，对《规划》编制、修改、程序进行明确；先把市区山体保护起来，禁止对山体的无序开发、乱采、乱挖行为。

　　怎样才能“管得住”？

　　《条例》明晰了市、区、镇三级政府职责及部门职责，既然职责清晰，怎样才能“管得住”？我市立法咨询专家、五邑大学政法学院副教授牟爱华认为，《条例》建立了山体保护责任单位制度和签订了山体保护责任书制度，明确了山体权属单位或者管理单位，及其山体保护责任和义务。同时，对权属单位和管理单位，以及多个权属单位存在责任主体竞合的情形作出了明确具体的规定。

　　《条例》还创设了重点山体保护制度。为加强市区山体分类管理工作，《条例》规定山体保护规划编制要根据山体的系统性、功能性及景观性等特征进行分析评估，甄选部分山体作为重点保护山体。重点保护山体划定禁止建设区和限制建设区，禁止建设区内不得开发建设，限制建设区内不得建设与山体规划功能配套设施无关的项目。

　　市城乡规划局总工室主任陈静表示，《条例》除了清晰部门职责，还明确了禁止山体破坏行为，并设立了罚则。《条例》对法律责任进行了分类设定：一是规定了各级人民政府及相关主管部门违反《条例》有关规定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应追究的责任。二是明确了单位和个人违反《条例》有关规定的，应当承担的法律责任。

　　文/江门日报记者 赵可义